La position de la Chine en matière d’allègement de la dette est en fait raisonnable

Au cours des dernières semaines, la Chine a réitéré son appel aux banques multilatérales de développement (BMD) pour qu’elles jouent un rôle plus important dans l’allégement de la dette sur le continent africain et au-delà. Par exemple, le porte-parole du ministère chinois des Affaires étrangères, Mao Ning, a appelé les BMD à alléger la dette de la Zambie, où elles représentent 19 % de la dette extérieure.

Ces appels ont été interprétés avec beaucoup de scepticisme par un certain nombre d’experts, notamment à l’approche d’une « table ronde sur la dette souveraine » fermée de 20 membres comprenant six pays emprunteurs, dont trois africains (Éthiopie, Ghana et Zambie). La première session s’est tenue virtuellement vendredi dernier, et la deuxième session se tiendra en personne en marge de la réunion du G-20 en Inde.

Le sujet est lourd. Certaines couvertures ont laissé entendre que la Chine utilise cette position comme une excuse délibérée pour éviter d’être poussée par les États-Unis et le FMI à accorder un allégement de la dette. Un récent article du Financial Times a même mal cité les vues du ministre des Finances zambien sur la question. (Le gouvernement zambien a publié à la hâte une correction très claire).

Toutefois, le point de vue de la Chine sur la participation des BMD n’est pas nouveau, et ce n’est pas non plus un point de vue uniquement chinois. C’est aussi une vision africaine – et pour cause.

Au début de la COVID-19 en 2020, le G-20 a lancé l’Initiative de suspension du service de la dette (DSSI), pour aider les pays à faible revenu à surmonter la tempête de coûts sanitaires et économiques supplémentaires nécessaires pour lutter contre la pandémie. Tout en acceptant de participer, le gouvernement chinois a mentionné que pour être plus efficace, le service de la dette envers les BMD devrait être suspendu, ainsi que le service de la dette envers les prêteurs bilatéraux et privés. Par la suite, en août de l’année dernière, un rapport de l’Université Tsinghua a réitéré les défis auxquels sont confrontés les pays africains en matière de remboursement de la dette privée.

Mais d’autres en dehors de la Chine étaient également d’avis que des acteurs au-delà des créanciers bilatéraux devaient agir. En 2020, au nom de l’Union africaine, le président sud-africain Cyril Ramaphosa a appelé les BMD à rejoindre la DSSI tout en mettant en garde contre les effets de la pandémie de COVID-19 sur les niveaux d’endettement africains. Des lettres du Premier ministre éthiopien Abiy Ahmed, écrites en avril 2020 – bien avant que le pays ne se retrouve à demander une restructuration dans le cadre d’un autre programme du G-20 – appelaient les créanciers bilatéraux et privés non seulement à suspendre la dette mais à l’alléger dans l’intérêt de Récupération COVID-19. Il a également mentionné spécifiquement que l’Afrique « accueille favorablement toutes les initiatives d’allégement de la dette émanant des institutions financières multilatérales, notamment la Banque mondiale et le FMI ».

Ces appels, qu’ils viennent de Chine ou de pays africains, ont une logique importante.

Environ un tiers de la dette africaine est due à des créanciers multilatéraux, la Banque mondiale et la Banque africaine de développement étant actuellement les principaux bailleurs de fonds multilatéraux. Les pays africains à faible revenu tels que l’Éthiopie (du moins, les pays qui n’ont pas encore d’arriérés envers la Banque mondiale ou le FMI) ont pu obtenir des prêts hautement concessionnels auprès de divers fonds des BMD. Par exemple, les prêts accordés aux pays à faible revenu par la Facilité élargie de crédit du FMI ont un taux d’intérêt nul et une période de grâce de 5,5 ans, mais arrivent à échéance dans 10 ans.

Cependant, d’autres pays africains à revenu intermédiaire, tels que le Ghana, l’Égypte et l’Angola, doivent obtenir des prêts d’autres fonds de BMD offerts à des niveaux d’intérêt plus commerciaux, bien que parfois avec des échéances ou des périodes de grâce plus longues. Par exemple, le taux d’intérêt actuellement attribué au Ghana pour les prêts de la Banque mondiale est d’environ 5 à 5,5 %.

En 2020, le service total de la dette pour tous les pays à revenu faible et intermédiaire était de 437 milliards de dollars, dont 27 % pour la dette due aux parties prenantes chinoises (par exemple China Exim Bank) et 33 % pour la dette envers les prêteurs multilatéraux. Le reste était pour la dette due aux gouvernements et au secteur privé des pays de l’OCDE (y compris les paiements « Eurobond »). Selon les tendances actuelles, d’ici 2028, les BMD devraient devenir le plus grand groupe de créanciers pour le groupe des pays « les plus vulnérables » ou « V20 ».

Pendant ce temps, notre entreprise, Development Reimagined, a calculé que les gouvernements africains ont dépensé un total de 130 milliards de dollars en mesures de réponse au COVID-19 en 2020 et 2021 pour protéger et soutenir des millions de citoyens, évitant ainsi une augmentation significative de la pauvreté. Cela équivalait à seulement 2,5 % du PIB, et donc nettement inférieur aux volumes dépensés par le reste du monde. Par exemple, on estime que les pays asiatiques ont consacré 7 % de leur PIB à des efforts similaires, et le G-7 plus de 13 % de son PIB). Néanmoins, la suspension ou l’allègement du service de la dette par tous les créanciers – bilatéraux, multilatéraux et secteur privé – sur la même période et appliqué aux pays à revenu faible et intermédiaire aurait fait une différence significative dans les perspectives de croissance économique et de réduction de la pauvreté du continent. .

Ainsi, compte tenu de ces appels et dépenses que l’Afrique et d’autres régions à revenu faible et intermédiaire ont dû subir, pourquoi exclure les BMD des discussions sur la suspension, l’allègement ou la restructuration de la dette, les traitant ainsi comme des « créanciers privilégiés » ?

Trois arguments sont généralement avancés. Premièrement, les prêts des BMD sont hautement concessionnels, ce qui implique qu’ils sont moins chers que les prêts chinois, par exemple, et donc plus « dignes » d’être remboursés. Deuxièmement, les banques multilatérales de développement ont besoin d’une cote de crédit « AAA » pour émettre de tels prêts bon marché, et s’engager dans un allégement de la dette pourrait mettre en danger la notation et donc atteindre un « objectif personnel » pour les pays à revenu faible et intermédiaire qui auront besoin de prêts bon marché à l’avenir. Troisièmement, que l’allègement des BMD soit compensé par le fait que les BMD décaissent efficacement et systématiquement de nouveaux prêts bon marché.

Les trois arguments sont discutables.

Premièrement, comme expliqué ci-dessus, les taux de concessionnalité des BMD diffèrent largement selon le revenu d’un pays. Cela signifie qu’il est difficile de faire des comparaisons générales entre les prêteurs. Il doit être calculé pays par pays, en tenant compte des contrefactuels. Par exemple, certains pays africains qui ont demandé des prêts à l’Exim Bank chinoise ont obtenu des taux d’intérêt inférieurs à 2 %, avec des échéances de plus de 20 ans et des périodes de grâce de plus de 7 ans.

Cela signifie qu’il est au mieux trompeur et carrément erroné au pire de supposer que la Chine représente un fardeau de la dette plus élevé que les BMD dans tous les cas. En 2020, 55 % des paiements du service de la dette du Nigéria étaient destinés aux détenteurs d’euro-obligations, suivis par la Banque mondiale et le groupe de la Banque africaine de développement (BAD).

Une analyse de 157 pays comparant les prêts de la Banque mondiale à ceux de la Chine au cours de la période 2000-2014 a révélé que si les conditions des prêts chinois étaient moins concessionnelles que celles des projets de la Banque mondiale, les conditions des prêts chinois étaient plus concessionnelles que les conditions du secteur privé. Les auteurs ont également constaté que les prêts des institutions chinoises avaient tendance à être plus importants que ceux de la Banque mondiale (le montant moyen des prêts était de 307 millions de dollars et 148 millions de dollars, respectivement), tandis que 30 pays pouvaient obtenir des prêts de la Chine mais pas de la Banque mondiale, ce qui peut expliquer la différence de prix.

En d’autres termes, l’argument selon lequel les prêts des BMD sont « bon marché », et ne devraient donc pas être pardonnés, tient peu de place.

Le deuxième argument lié aux notations de capital est tout aussi fragile – à la fois basé sur l’histoire et l’analyse récente. Le fait est que, comme la Chine, les BMD ont déjà accordé un allégement de la dette. À la fin des années 2000, la Banque mondiale, le FMI et la BAD ont allégé 26,7 milliards de dollars de dette dans le monde. Pour mettre cela en perspective, les créanciers du Club de Paris ont dépensé environ 27,7 milliards de dollars. Dans l’ensemble, entre 1970 et 2021, la Banque mondiale a allégé au moins 38,4 milliards de dollars de dette sur le continent africain, suivie par la BAD avec 9,4 milliards de dollars et le FMI avec 5,8 milliards de dollars, le Ghana, la Tanzanie, l’Éthiopie, l’Ouganda et la Zambie bénéficiant du plus grand réductions. Pour certaines BMD, la remise a elle-même été compensée ailleurs dans le système. Par exemple, le FMI a indemnisé la BAD pour le manque à gagner sur une période de 50 ans (2004-2054).

De plus, un récent rapport indépendant commandé par le G-20 et dirigé par la consultante tanzanienne Frannie Léautier, qui a précédemment travaillé à des niveaux très élevés à la Banque mondiale et à la BAD, a révélé que 15 BMD, dont 10 ont des notations AAA, ont un potentiel de réduire l’aversion au risque et d’assouplir les exigences de fonds propres, sans perdre ces notations. À ce jour, le rapport Léautier a été utilisé par les ONG internationales pour plaider en faveur de « billions » de nouveaux financements frais de la part des BMD sans plus de promesses de financement de la part des donateurs du G-7, mais le corollaire s’applique également en ce qui concerne le potentiel d’une dette moins pénible. suspension, allègement ou restructuration par les BMD.

Alors qu’en est-il du dernier argument – ​​que les BMD ont émis de nouveaux financements au cours des années de pandémie, et que cela a compensé les remboursements ?

Malheureusement, les données suggèrent que ce n’était pas nécessairement le cas pour tous les pays africains. Sur la période 2020 et 2021, par exemple, nous calculons que 48 gouvernements africains pour lesquels des données sont disponibles ont emprunté un total brut de 20 milliards de dollars à la Banque mondiale. C’était un petit montant par rapport à leurs dépenses pour les réponses au COVID-19, mais bien sûr, cela a été utile. Cependant, les gouvernements ont également dû rembourser 1,6 milliard de dollars à la Banque et ont accumulé de nouveaux paiements d’intérêts d’environ 200 millions de dollars. Cela signifie que si la situation globale était positive pour le continent, les pays ont perdu près de 10 % de leurs entrées de prêts.

En outre, six pays de taille économique variable – le Burundi, le Tchad, Maurice, Sao Tomé-et-Principe, l’Afrique du Sud et le Soudan – ont versé plus à la Banque mondiale qu’ils n’ont reçu de nouveaux prêts. Alors certainement, la Banque mondiale au moins aurait pu faire plus.

Dans ce contexte, que peut apporter la nouvelle table ronde sur la dette souveraine aux emprunteurs africains ? En 2023, même si la croissance économique dans la région africaine devrait s’accélérer, les revenus intérieurs se remettent encore de la COVID-19 et d’autres chocs mondiaux, et les efforts de réduction de la pauvreté devraient être prioritaires. C’est pourquoi plusieurs gouvernements africains ont rationnellement encouragé tous les prêteurs – y compris les BMD – à soutenir la suspension, l’allégement et la restructuration de la dette.

Mais un écart important dans la compréhension et le plaidoyer demeure en ce qui concerne les opinions africaines sur l’engagement des BMD. L’expérience montre que plus longtemps ils trouveront des arguments pour exclure leurs prêts des discussions, plus grands seront les défis auxquels tous les créanciers et emprunteurs seront confrontés.

Le moment est maintenant venu pour tous les prêteurs d’écouter et de répondre aux dirigeants africains – de ne pas rejeter leur position d’emblée en raison de la perception qu’aller jusqu’au bout pourrait profiter à la Chine.