Pourquoi l’Indonésie doit réformer son paysage d’exploration pétrolière et gazière

La production pétrolière indonésienne, autrefois pierre angulaire de son économie d'exportation, a fortement diminué au fil des ans, passant d'un sommet de 1,6 million de barils par jour (b/j) dans les années 1990 à moins de 600 000 b/j aujourd'hui. De même, sa production de gaz est tombée à 6 milliards de pieds cubes par jour (Bcf/j). Le gouvernement indonésien s'est fixé des objectifs ambitieux consistant à augmenter la production de pétrole à 1 million de b/j et la production de gaz à 12 Gpi3/j d'ici 2030. Pour atteindre ces objectifs, le gouvernement prévoit de simplifier les processus de permis d'exploration, de réactiver les puits inutilisés et d'adopter des technologies de pointe.

Cependant, la réactivation des puits inutilisés et l’application de techniques améliorées de récupération du pétrole ne suffiront pas à elles seules. De nouvelles explorations sont essentielles pour inverser le déclin de la production, comme le démontrent les récentes découvertes dans les champs de Geng et Layaran. Pourtant, l'attrait de l'Indonésie pour l'exploration a diminué au cours des dernières décennies, avec des délais plus longs et une situation économique moins favorable que celle de pays plus compétitifs comme la Guyane, la Namibie, le Suriname, le Mexique et l'Argentine.

Pour surmonter ces défis, le gouvernement indonésien doit mettre en œuvre des réformes stratégiques favorisant l’exploration à grande échelle. Cela implique de revisiter les pratiques passées réussies et d’introduire des politiques adaptées à un régime de recouvrement des coûts plus attrayant pour les investisseurs que le modèle actuel de répartition brute. Le système de recouvrement des coûts, qui taxe les bénéfices plutôt que les revenus, améliore les rendements des investisseurs et stimule les activités d'exploration. Ces réformes sont essentielles pour que l’Indonésie puisse atteindre ses objectifs énergétiques d’ici 2030.

Le secteur indonésien de l'exploration pétrolière et gazière est confronté à d'importants défis administratifs et de conformité qui entravent les investissements et retardent les activités d'exploration. Ces défis peuvent être relevés en simplifiant les réglementations, en améliorant l’efficacité et en s’alignant sur les meilleures pratiques mondiales.

Un domaine clé à améliorer est l’accès aux données d’exploration. Dans des pays comme la Nouvelle-Zélande et l'Australie, les données géologiques telles que les levés sismiques et les journaux de puits deviennent accessibles au public après une période déterminée. Ce modèle de libre accès permet aux investisseurs de prendre des décisions éclairées sans attendre l'approbation du gouvernement, ce qui, dans le cas de l'Indonésie, accélérerait les délais d'exploration et renforcerait la confiance des investisseurs.

La question des superficies d’exploration inutilisées constitue un autre défi. En Indonésie, de grands blocs d'exploration peuvent être détenus pendant des années sans forage, et les blocs en production ne peuvent pas entreprendre d'activités d'exploration, ce qui limite les opportunités pour les nouveaux investisseurs. Des réglementations plus claires devraient être mises en œuvre pour obliger les entreprises à renoncer aux superficies inutilisées, en particulier dans les régions sans exploration récente. Cela créerait un environnement plus compétitif et ouvrirait des zones sous-explorées à de nouveaux investissements.

Le processus d'autorisation actuel, qui nécessite plus de 300 permis pour les activités d'exploration, impliquant souvent plusieurs ministères, constitue un autre goulot d'étranglement. Rationaliser le processus d'autorisation et viser des délais d'approbation de 60 à 90 jours, en particulier pour les puits offshore, créerait un système plus efficace. Une unité dédiée au sein du ministère de l’Énergie et des Ressources minérales (MEMR) pourrait coordonner le processus, réduisant ainsi les retards bureaucratiques.

L'approbation de SKK Migas, le régulateur gouvernemental, est également requise pour de nombreuses activités d'approvisionnement, ce qui entraîne des inefficacités et des retards pendant la phase d'exploration. Permettre aux investisseurs de suivre leurs propres procédures de passation de marchés, en particulier lors des explorations à haut risque, accélérerait les activités et réduirait les coûts. En outre, l’assouplissement des exigences relatives à l’utilisation de navires battant pavillon indonésien et d’appareils de forage locaux simplifierait davantage le processus, permettant aux investisseurs de se procurer des équipements et des services à l’échelle internationale en cas de besoin.

SKK Migas réglemente les postes d'expatriés et les révise chaque année pendant le plan de travail et le processus budgétaire. Les entrepreneurs doivent soumettre des tableaux de main-d'œuvre pour approbation, et les coûts des expatriés sont récupérables dans le cadre d'un plafond salarial fixé par le ministère des Finances (MoF). Cependant, les investisseurs devraient avoir la possibilité d'embaucher le personnel nécessaire et d'offrir des salaires compétitifs sans avoir besoin de l'approbation du gouvernement indonésien ou du respect des plafonds salariaux pendant la phase d'exploration. Les exigences locales en matière d'embauche devraient être assouplies jusqu'à ce qu'une découverte soit faite et que le développement commence.

Enfin, le processus d'approbation de l'Indonésie pour les programmes de travail et budgets annuels (WP&B) et les autorisations de dépenses (AFE) devrait être rationalisé. Le processus actuel de WP&B implique un examen minutieux de la rentabilité, même si seul un faible pourcentage des projets d'exploration progressent vers la phase de développement. L'élimination des examens inutiles des coûts pendant la phase d'exploration et la concentration sur les activités d'exploration réelles, tout en s'appuyant sur les processus WP&B et AFE des investisseurs, accéléreraient les progrès. De plus, les réglementations entourant l’élimination des équipements d’exploration inutilisés et l’abandon des contrats de partage de production (PSC) devraient être revues. Permettre aux investisseurs de vendre ou de réexporter des équipements inutilisés pour récupérer les coûts, et rationaliser le processus de renonciation pour les PSC qui échouent, réduirait les coûts et rendrait les superficies disponibles plus rapidement pour les nouveaux investisseurs.

Pour stimuler les investissements dans le secteur pétrolier et gazier indonésien, les cadres fiscaux et réglementaires doivent être réalignés sur les conditions du marché et les besoins des investisseurs. Une réforme cruciale consisterait à permettre le recouvrement des coûts pour les activités d’exploration en dehors des champs actuellement « cantonnés ». Les investisseurs devraient être en mesure de récupérer les coûts d'exploration auprès d'autres zones de production au sein du même PSC, au moins pour un nombre limité de puits. Si le recouvrement direct des coûts n’est pas réalisable, proposer des déductions fiscales pour ces coûts pourrait fournir un coussin financier, permettant aux investisseurs d’explorer de nouveaux domaines avec plus de confiance.

Le gouvernement indonésien devrait envisager de rétablir le recouvrement des intérêts pour les projets d'exploration réussis qui entrent dans la phase de développement. Cette pratique, auparavant autorisée avec l'approbation de SKK Migas, est devenue moins courante dans le cadre réglementaire actuel. La réintroduction du recouvrement des intérêts inciterait financièrement les investisseurs à s’engager dans des projets d’exploration à haut risque.

Rendre les crédits d’investissement plus accessibles constituerait une autre étape importante, en particulier pour les projets situés dans des régions reculées ou sous-développées. Ces crédits compenseraient une partie des coûts d'investissement nécessaires au développement des gisements nouvellement découverts. Offrir des crédits plus élevés pour le développement du gaz que pour le pétrole permettrait de répondre à l’intensité capitalistique plus élevée des projets gaziers. Ces crédits pourraient être récupérés sur la production une fois les coûts d’exploitation couverts, rendant ainsi l’exploration dans des zones difficiles plus viable financièrement.

Une autre mesure importante consisterait à étendre le recours aux congés liés aux obligations du marché intérieur (OMD). Ces jours fériés élargis permettraient aux entreprises de se concentrer sur les marchés d’exportation sans avoir à répondre aux besoins d’approvisionnement intérieur. Dans les régions aux infrastructures limitées, le gouvernement devrait permettre aux producteurs de gaz de donner la priorité aux marchés d’exportation si la demande intérieure n’est pas réalisable. Réduire ou supprimer les obligations d'OGD dans ces domaines, combiné à des incitations supplémentaires telles que des crédits d'investissement plus importants, atténuerait les risques associés au développement de champs éloignés et les rendrait plus attractifs pour les investisseurs.

Le prix fixe actuel du gaz national, fixé à 6 dollars par MMBtu, inchangé depuis des années, est de plus en plus mal adapté à la hausse des coûts de production, créant ainsi un obstacle à l'investissement. Un modèle de tarification plus flexible, basé sur les coûts de production réels et les conditions du marché, serait essentiel pour attirer les investissements en exploration. Un mécanisme de tarification au prix de revient majoré ou une tarification échelonnée pour les projets d’exploration à haut risque pourraient mieux aligner les incitations, garantissant ainsi que les producteurs peuvent couvrir leurs coûts tout en maintenant des prix abordables pour les consommateurs nationaux.

Pour améliorer la compétitivité de l'Indonésie et attirer davantage d'investissements dans le secteur pétrolier et gazier, le gouvernement devrait réviser le régime fiscal régissant les activités d'exploration. Cela créerait un environnement plus favorable à l’exploration et stimulerait davantage d’investissements dans le secteur.

Une réforme clé consisterait à modifier la réglementation fiscale sur la vente et le transfert des intérêts d’exploration. La taxe actuelle de 5 pour cent sur les transferts est lourde, en particulier dans les zones à haut risque ou isolées, où des transferts partiels d'intérêts sont souvent effectués avant que des activités d'exploration significatives n'aient eu lieu. En supprimant cette taxe ou en la retardant jusqu'à ce que les activités d'exploration entrent dans une phase de développement, le gouvernement indonésien encouragerait davantage d'investissements et réduirait les cotisations fiscales injustes.

La réintroduction du mécanisme fiscal « assumer et libérer » apporterait également un allègement important. Dans le cadre de cette facilité, SKK Migas couvrirait diverses taxes, notamment la TVA et les droits d'importation, pour le compte des investisseurs. Cela contribuerait à éliminer les coûts non récupérables comme la TVA pendant la phase d'exploration, rendant l'Indonésie plus compétitive par rapport à d'autres pays offrant des incitations similaires.

Autoriser les déductions fiscales pour les coûts non récupérables avant le PSC est une autre réforme nécessaire. Les investisseurs supportent souvent des frais avant la signature d'un PSC, comme des frais d'études conjointes, mais ces frais ne sont actuellement pas déductibles. Autoriser les déductions alignerait les pratiques fiscales indonésiennes sur les normes mondiales, rendant l'exploration plus viable financièrement.

Un congé fiscal de cinq ans pour les investisseurs PSC attirerait davantage les investissements dans l’exploration. Même si cela réduirait temporairement les revenus du gouvernement, les avantages à long terme l’emporteraient sur cela, car la production et les revenus du gouvernement augmenteraient une fois les projets d’exploration développés.

Enfin, étendre le mécanisme de réinvestissement de l’impôt sur les bénéfices des succursales aux investisseurs pétroliers et gaziers encouragerait le réinvestissement dans les activités d’exploration. En permettant le réinvestissement des bénéfices sans payer d'impôt sur les bénéfices des succursales, l'Indonésie encouragerait les investissements à long terme dans l'exploration, revitalisant ainsi davantage le secteur pétrolier et gazier indonésien.

La question centrale n’est pas de savoir si l’Indonésie est géologiquement attrayante ; les investisseurs sont universellement d’accord sur ce point. L'inquiétude réside plutôt dans la façon dont, au fil des décennies, le gouvernement du pays a réduit son attrait pour les investissements à travers des politiques et des pratiques qui ne sont pas compétitives par rapport à d'autres pays. Bon nombre des politiques et pratiques « révolutionnaires » proposées pour attirer les investisseurs en exploration sont déjà familières au gouvernement indonésien et à la communauté des investisseurs. Celles-ci peuvent être mises en œuvre sans qu'il soit nécessaire d'adopter de nouvelles législations ou lois, nécessitant uniquement des révisions des réglementations, décrets et politiques existants du MEMR, du ministère des Finances et du SKK Migas.

En adoptant tout ou partie de ces politiques « révolutionnaires », l’Indonésie peut attirer davantage d’investissements, accélérer les processus d’exploration et se positionner comme une destination plus compétitive pour l’exploration pétrolière et gazière, transformant ses objectifs pour 2030 de simples aspirations en objectifs réalisables qui conduire à terme à davantage de production et à une plus grande sécurité énergétique.