Les États-Unis n’ont pas besoin d’un autre sommet sur la démocratie

Lorsque le président américain Joe Biden convoquera son deuxième sommet pour la démocratie le 29 mars, les attentes seront modestes. Un nouveau rapport de l’institut de recherche Varieties of Democracy suggère que 72 % de la population mondiale vit désormais dans des autocraties, contre 46 % en 2012, et Freedom House a récemment déclaré 2022 la 17e année consécutive de déclin démocratique mondial.

Le premier sommet pour la démocratie de Biden, qui s’est tenu virtuellement en décembre 2021, a cherché à galvaniser les pays démocratiques pour qu’ils travaillent à faire progresser la démocratie à l’intérieur de leurs propres frontières. Mais les États-Unis n’ont pas mis en place de mécanisme de surveillance d’accompagnement, ce qui rend difficile le suivi des progrès des pays par rapport aux engagements qu’ils ont pris. Les États-Unis n’ont pas non plus fait de la défense de la démocratie à l’étranger une priorité majeure de politique étrangère, une décision déconcertante étant donné que Biden a décrit la lutte entre la démocratie et l’autocratie comme «le défi déterminant de notre temps».

En tant que candidat à la présidence, Biden a fait campagne sur la nécessité de préserver la démocratie chez lui et à l’étranger. Depuis son entrée en fonction, il a défendu le droit de vote et travaillé pour renforcer les institutions démocratiques aux États-Unis. Mais l’approche de son administration pour défendre la démocratie au-delà des frontières américaines a été beaucoup moins vigoureuse. Il s’est concentré sur l’organisation de sommets réunissant des pays déjà largement attachés à la démocratie, le soutien des réformateurs démocratiques et la réponse à de vastes défis thématiques à la démocratie, tels que l’utilisation de la technologie pour limiter les libertés individuelles. Rien de tout cela n’exige de faire des choix difficiles entre les valeurs et les intérêts lorsqu’il s’agit d’autocraties ou de démocraties en régression ou face à des dirigeants autocratiques individuels.

Pour la plupart, l’administration Biden a évité ces confrontations, privilégiant les préoccupations sécuritaires et économiques aux questions de gouvernance. Il a peu parlé publiquement de la régression démocratique en Turquie, en Hongrie et en Pologne avant que la Russie n’envahisse l’Ukraine et n’en a presque rien dit depuis. Le soutien américain aux mouvements démocratiques au Soudan et au Myanmar a été incohérent sous Biden. Et lorsque le président tchadien Idriss Déby est décédé et que son fils Mahamat a pris le pouvoir en 2021, en violation flagrante de l’ordre constitutionnel du pays, les États-Unis ont choisi de ne pas risquer de compromettre leurs relations de sécurité avec le Tchad en déclarant que cette décision était un coup d’État. La coopération américaine en matière de défense avec la Thaïlande et le Vietnam s’intensifie, alors même que ces pays ne respectent pas les normes démocratiques fondamentales. L’administration Biden vante son soutien à l’Ukraine comme preuve de son engagement à défendre la démocratie, mais le fait qu’elle ait tant fait pour aider Kiev souligne également le peu qu’elle a fait pour contrer les menaces à la démocratie dans les régions du monde où les États-Unis a moins d’intérêts en jeu.

Biden a à juste titre mis l’accent sur l’humilité dans la politique étrangère, étant donné que la santé de la propre démocratie des États-Unis n’est plus ce qu’elle était autrefois. Mais pour monter une défense crédible de la démocratie à l’étranger, Washington et ses partenaires devraient défier les gouvernements autoritaires et à tendance autoritaire, et pas seulement soutenir les réformateurs démocratiques. Cela nécessite une stratégie qui aligne mieux les politiques et les actions des États-Unis sur les aspirations démocratiques des peuples du monde entier. Le deuxième Sommet pour la démocratie – que les États-Unis sont sur le point d’accueillir avec le Costa Rica, les Pays-Bas, la Corée du Sud et la Zambie – donne à l’administration Biden une autre chance de faire correspondre sa rhétorique à l’action. Mais si ce sommet, comme le premier, n’élève pas la démocratie au rang d’intérêt fondamental de la sécurité nationale et ne conduit pas à des stratégies spécifiques à chaque pays pour contrer l’autoritarisme, de nombreux champions de la démocratie seront découragés et pourraient devenir cyniques face aux intentions américaines.

TROP DE CAROTTES, TROP PEU DE BÂTONNETS

L’administration Biden est consciente du fossé entre son engagement rhétorique à défendre la démocratie et la réalité de sa politique étrangère et a cherché à le combler avec des programmes qui soutiennent les réformateurs démocrates. Lors du premier sommet de la démocratie en 2021, Biden dévoilé l’Initiative présidentielle pour le renouveau démocratique, un ensemble de programmes intéressants qui soutiennent, entre autres, les médias indépendants, les groupes marginalisés et les élections libres et équitables. L’administration a également lancé un effort pour soutenir les «points positifs» démocratiques, les pays qui entreprennent des réformes démocratiques. Avec un total de seulement 424 millions de dollars, cependant, l’engagement financier de l’administration envers l’initiative de renouveau démocratique est modeste, l’équivalent de ce que les États-Unis dépensent en une seule année pour lutter contre le VIH/sida au Mozambique.

Et de tels programmes ne peuvent pas aller plus loin. Ils peuvent soutenir les militants démocrates et renforcer les organisations de la société civile, mais ils ne peuvent pas imposer des coûts aux autocrates pour un comportement malveillant. En conséquence, l’approche de l’administration Biden en matière de soutien à la démocratie a beaucoup de carottes programmatiques mais peu de bâtons politiques. Ce n’est pas une formule gagnante, puisque les autocrates comme les réformateurs peuvent voir que Washington engagera des ressources pour défendre la démocratie mais n’utilisera pas son influence ou ne dépensera pas de capital politique pour le faire. De plus, les autocrates savent comment saper les initiatives financées par les États-Unis. Ils peuvent harceler les dissidents ou museler la presse, par exemple, ce qui rend d’autant plus essentiel que les États-Unis fournissent une couverture politique aux réformateurs en condamnant les abus ou en imposant des sanctions, entre autres mesures.

Il en va de même pour les programmes thématiques visant à contrer les menaces systémiques à la démocratie, telles que les abus technologiques ou la corruption. Ceux-ci peuvent également permettre aux États-Unis d’éviter d’affronter des dirigeants autoritaires – dont certains sont des alliés des États-Unis – qui exploitent de telles menaces. L’administration Biden a développé des outils qui mordent plus fort, tels que les contrôles à l’exportation et la lutte contre les financements illicites, mais ils sont sous le radar ; les responsables devraient faire davantage pour les présenter et les expliquer au public dans le cadre de son engagement à défendre la démocratie.

Les efforts de Biden sur cette police ont été entravés par l’absence d’un secrétaire adjoint confirmé par le Sénat pour la démocratie, les droits de l’homme et le travail, le point de contact habituel pour l’élaboration des politiques qui donne la priorité à la démocratie. Les républicains du Sénat ont refusé d’approuver Sarah Margon, la candidate de Biden au poste, privant le département d’État d’une voix vitale pour la démocratie.

Mais l’administration Biden porte la responsabilité de son échec plus large à défier les autocrates – ou même à élaborer un plan sur la façon dont elle pourrait le faire. Bien que l’administration ait publié des stratégies sur la cybersécurité, la lutte contre la corruption, l’Arctique, la fabrication de pointe et bien d’autres questions, elle n’en a pas encore publié une sur la démocratie. Au lieu de cela, l’administration Biden s’est rabattue sur le symbolisme : ses deux sommets sont devenus le point central de son programme démocratique, consommant une grande partie de la bande passante des responsables du soutien à la démocratie.

POLITIQUE SUR L’APPARITION

L’apparat ne remplace pas la politique. Ce dont l’administration Biden a besoin, c’est d’une stratégie démocratique mondiale pour guider la prise de décision bureaucratique et aligner ses politiques et programmes sur des priorités clairement énoncées. L’élaboration d’une telle stratégie, en tant que groupe de travail bipartite dirigé par un groupe de groupes de réflexion recommandé au début du mandat de Biden, signalerait à la fois la détermination renouvelée de l’administration à défendre la démocratie et servirait de feuille de route pour le faire.

La stratégie ne devrait pas seulement définir les priorités de l’administration, mais aussi les intégrer dans les structures décisionnelles afin qu’elles ne puissent être ignorées lorsqu’elles semblent gênantes. À cette fin, l’administration devrait établir des processus réguliers, tels qu’un rapport annuel de suivi de la mise en œuvre de la stratégie et un conseil de surveillance, qui aident à garder ses priorités en vue. La stratégie devrait également recommander des politiques qui régularisent les réponses aux menaces à la gouvernance démocratique. Par exemple, lorsqu’un dirigeant étranger supprime ou prolonge les limites de mandat pour rester en fonction, les États-Unis devraient automatiquement suspendre certaines formes d’assistance, comme ils le font en réponse à des coups d’État militaires. Enfin, la stratégie devrait indiquer clairement quelle agence ou quel département a la responsabilité globale de maintenir la démocratie au cœur de la prise de décision en matière de politique étrangère.

Appeler à une approche « pangouvernementale » suscitera l’œil de certains, mais la raison pour laquelle l’expression est invoquée si fréquemment à Washington est que des composantes disparates du gouvernement tracent trop souvent leur propre voie, en particulier sur des questions qu’ils ne considèrent pas comme au cœur de leur mission. Une stratégie de démocratie mondiale doit exiger que toutes les parties de la branche exécutive – y compris le ministère de la Défense, le ministère du Trésor, le ministère du Commerce et le bureau du représentant américain au commerce – tiennent compte de l’impact de leurs décisions sur les tendances démocratiques. En particulier, ils devraient considérer le risque que la coopération dans le secteur de la sécurité puisse encourager un recul démocratique ou des violations des droits de l’homme. L’aide économique des États-Unis devrait également être guidée, au moins en partie, par les engagements des pays envers la gouvernance démocratique.

Pour promouvoir la démocratie, l’administration Biden s’est rabattue sur le symbolisme.

Mais une stratégie globale pour la démocratie ne suffit pas. Toute conversation significative sur la défense de la démocratie doit également avoir lieu au niveau national ; après tout, ce sont les pays qui, en fin de compte, progressent ou régressent sur la voie de la démocratie. La planification à ce niveau oblige les décideurs politiques à faire des compromis entre des impératifs concurrents et à équilibrer plusieurs priorités d’une manière que la planification thématique ne fait pas.

Malheureusement, les responsables de l’administration Biden ont résisté aux plans au niveau national – ou si de tels plans existent, ils ne sont pas partagés avec le public, de sorte que l’occasion de se coordonner avec les militants de chaque pays est manquée. Biden devrait ordonner à la Maison Blanche et au Département d’État de collaborer sur des plans de soutien spécifiques (tout en sollicitant la contribution d’activistes de ces pays) pour au moins une douzaine d’États dans lesquels la démocratie est en pleine mutation, notamment l’Inde, le Nigeria, le Soudan, la Thaïlande et la Tunisie. , entre autres. Les plans devraient avoir des composantes à court et à long terme, car le changement démocratique est un processus long et inégal qui ne respecte pas le calendrier électoral américain. Le Congrès, qui s’est souvent présenté devant l’administration Biden pour soutenir la démocratie à l’étranger, devrait envisager de mandater de tels plans de démocratie au niveau des pays dans le cadre du processus d’affectation des crédits.

Le fait que les attentes soient si modestes pour le prochain sommet sur la démocratie donne à Biden l’occasion de les dépasser largement. Mais pour ce faire, son administration devra élaborer non seulement une stratégie mondiale pour la démocratie, mais également des plans au niveau national auxquels elle pourra être tenue responsable. Washington ne peut pas faire avancer la cause de la démocratie simplement en soutenant ceux qui la défendent, comme l’ont montré les deux premières années de l’administration Biden. Les États-Unis doivent aussi affronter les autoritaires responsables du déclin démocratique.