L'effondrement de l'ordre nucléaire | Affaires étrangères

Le risque d’une guerre nucléaire est à son plus haut niveau depuis la fin de la guerre froide. La cause en est principalement les menaces nucléaires et les exercices militaires russes dans le contexte du conflit en Ukraine, mais pas seulement. Les tensions au Moyen-Orient pourraient inciter l’Iran à accélérer son programme d’armement nucléaire. La Corée du Nord continue de moderniser et d’étendre son arsenal nucléaire. Et si Donald Trump remporte un second mandat, les États-Unis pourraient également reprendre les essais nucléaires, comme l’a suggéré l’ancien conseiller à la sécurité nationale de Trump, Robert O’Brien, dans un article publié dans The Washington Post. Affaires étrangères cet été.

Ces évolutions représentent un défi aux institutions, aux règles et aux tabous qui ont empêché l’utilisation des armes nucléaires depuis les bombardements d’Hiroshima et de Nagasaki en 1945. Mais l’érosion de cet ordre nucléaire ne se produit pas de manière isolée. Les dirigeants autocratiques – principalement en Chine, en Iran, en Corée du Nord et en Russie – travaillent souvent de concert dans le cadre d’une quête visant à saper l’ordre international existant, en remettant en cause les normes relatives aux droits de l’homme, aux frontières internationales et, de plus en plus, aux armes nucléaires. Malgré le succès des efforts diplomatiques mondiaux visant à établir des normes autour de l’utilisation des armes nucléaires, le monde ne peut plus partir du principe que les armes nucléaires ne seront pas utilisées dans un conflit conventionnel.

DÉFAILLANCE NUCLÉAIRE

Les normes sont essentiellement des règles de conduite. Elles peuvent être incarnées par des institutions, comme le Traité de non-prolifération nucléaire (TNP) de 1968 et le Traité d’interdiction complète des essais nucléaires (TICE) de 1997 dans le cas des armes nucléaires. Mais en tant que « norme de comportement approprié », les normes ne sont pas toujours concrètes. Dans l’ordre nucléaire, les normes peuvent empêcher les États d’utiliser des armes nucléaires par le biais de mécanismes contraignants ; le soi-disant tabou nucléaire s’appuie sur le rejet moral et politique généralisé des armes nucléaires pour décourager leur utilisation. Les normes peuvent également contraindre les États à respecter leurs engagements au titre du traité par le biais de mécanismes prescriptifs.

La plupart des États se sont engagés à ne pas fabriquer ni tester d’armes nucléaires. Les normes contre l’utilisation, la prolifération et les essais nucléaires sont bien établies mais ont été historiquement contestées, en particulier la norme interdisant les essais nucléaires. Dans une étude récente, nous avons constaté que ces normes, fermement en place depuis le milieu du XXe siècle, sont de plus en plus contestées par une poignée d’acteurs. L’une des vulnérabilités particulières de ces normes est leur interdépendance : si une norme, comme celle interdisant les essais nucléaires, est violée, d’autres normes, notamment celles concernant le non-emploi et la non-prolifération, peuvent également être menacées. Ainsi, le rejet d’une norme nucléaire peut entraîner le rejet de l’ordre nucléaire dans son ensemble.

Dans le contexte de sécurité qui s’est dégradé ces dernières années, les dirigeants internationaux et les experts nucléaires ont suggéré que ces trois normes pourraient être encore plus remises en question. En octobre 2022, les services de renseignement américains ont estimé que le risque d’utilisation du nucléaire en Ukraine pourrait atteindre 50 %, ce qui revient à tirer à pile ou face. Robert Floyd, le secrétaire exécutif du CTBT, a déclaré que « les progrès risquent de s’effondrer en l’absence d’une interdiction juridiquement contraignante des essais nucléaires ». Bien que la majorité des États (187) Bien que les États signataires du TICE respectent la norme interdisant les essais nucléaires, le traité n’est pas encore entré en vigueur car certains États dotés de capacités nucléaires ne l’ont pas encore ratifié pour des raisons stratégiques et technologiques, notamment par crainte que la vérification de la conformité soit difficile et que certains signataires ne respectent pas les termes du traité.

Si les normes nucléaires continuent de s’effondrer, le monde pourrait devenir un endroit beaucoup plus dangereux. Des essais nucléaires plus fréquents, par exemple, pourraient avoir des conséquences humanitaires et environnementales dévastatrices. Pour avoir un aperçu de ces effets, rappelons-nous qu’en 1954, un essai américain d’une arme nucléaire à haut rendement sur l’atoll de Bikini, dans les îles Marshall, a vaporisé trois îles, en a contaminé quinze autres et a provoqué le développement de tumeurs thyroïdiennes parmi la population. Dans un contexte de conflits régionaux de plus en plus nombreux, les conséquences d’un monde sans tabou nucléaire et sans norme interdisant l’utilisation des armes nucléaires pourraient être encore plus catastrophiques.

TRAVAILLER EN CONCERT

L’élargissement du spectre des acteurs qui contestent l’ordre international rend la préservation des normes relatives aux armes nucléaires d’autant plus importante. Depuis 2014, le président chinois Xi Jinping insiste sur le fait que la Chine, sous sa direction, est en compétition pour l’avenir de l’ordre international, remettant en cause les alliances, les institutions et les principes sur lesquels les États-Unis s’appuient depuis longtemps pour façonner le système international. Il y a dix ans, le président russe Vladimir Poutine a également appelé à un nouvel ordre mondial plus aligné sur les intérêts de la Russie. En août 2024, il a signé un décret visant à « fournir une assistance à tous les étrangers qui souhaitent échapper aux idéaux néolibéraux mis en avant dans leur pays et s’installer en Russie ». La Chine, l’Iran, la Corée du Nord et la Russie se soutiennent de plus en plus mutuellement dans un « axe de bouleversement », comme l’ont soutenu Andrea Kendall-Taylor et Richard Fontaine dans Affaires étrangèresselon lequel « la coopération croissante entre (les quatre pays) est alimentée par leur opposition commune à l’ordre mondial dominé par l’Occident, un antagonisme enraciné dans leur conviction que ce système ne leur accorde pas le statut ou la liberté d’action qu’ils méritent. »

Ces quatre puissances sont déterminées à contester les trois principales normes nucléaires. Elles comptent sur les armes nucléaires – et le spectre de ces armes – pour atteindre leurs objectifs régionaux et stratégiques. Et toutes sont prêtes à saper l’ordre nucléaire pour y parvenir. La Russie et la Corée du Nord ont toutes deux menacé d’utiliser des armes nucléaires ces dernières années. Poutine a déclaré en février 2024 que les nations occidentales « doivent comprendre que nous (la Russie) avons également des armes qui peuvent frapper des cibles sur leur territoire ». Le dirigeant nord-coréen Kim Jong-un a également menacé à plusieurs reprises d’utiliser des armes nucléaires de manière préventive. La Chine étend rapidement son arsenal nucléaire tout en s’opposant aux négociations sur le contrôle des armements. L’Iran a contesté la norme contre la prolifération nucléaire, développant des composants clés pour un programme d’armes nucléaires qui contredit les affirmations de Téhéran d’intentions pacifiques et qui est plus difficile à freiner depuis le retrait des États-Unis en 2018 de l’accord nucléaire qui visait à limiter le programme d’armement de l’Iran en échange d’un allègement des sanctions. La Corée du Nord a également rejeté les restrictions contre la prolifération en se retirant du TNP en 2003, puis en développant des armes nucléaires et des technologies de missiles, en effectuant des essais nucléaires et en défiant les sanctions internationales.

Les pays contestent de manière concertée la norme interdisant les essais nucléaires, la plus faible de toutes les normes nucléaires. La violation la plus flagrante récente des trois normes a eu lieu avec l’essai par la Corée du Nord en 2017 de ce qui est soupçonné d’être une arme thermonucléaire. Moins flagrante mais toujours d’actualité sont les menaces constantes de procéder à de nouveaux essais. Ces actions ont non seulement mis en évidence les avancées des capacités nucléaires de la Corée du Nord, mais ont également remis en cause le consensus mondial contre les essais nucléaires. La Russie a indiqué sa volonté de reprendre les essais nucléaires dans un contexte de tensions géopolitiques accrues. Une reprise des essais nucléaires, en particulier par un État autre que la Corée du Nord, qui est largement considérée comme un paria, porterait atteinte à la norme et susciterait des inquiétudes quant à une nouvelle course aux armements. Et tous ces bruits de sabre nucléaire augmentent le risque qu’une guerre conventionnelle ne dégénère en conflit nucléaire.

Il convient de noter que les régimes autoritaires ne sont pas les seuls à remettre en cause les normes nucléaires. Les États-Unis ont rompu avec les normes internationales en refusant de ratifier le Traité d’interdiction complète des essais nucléaires (TICE) en 1999, tout comme les conseillers politiques sud-coréens lorsqu’ils ont suggéré à la Corée du Sud de développer un programme d’armement nucléaire indépendant.

AU BORD DE LA MER

L’ordre nucléaire est en danger et aucun pays ne peut le maintenir seul. Les États-Unis doivent donc privilégier deux types de partenariats internationaux qui pourraient faire respecter les normes nucléaires dans cet environnement interconnecté. Premièrement, Washington doit élargir ses relations avec les pays du Sud, dont beaucoup seraient des partenaires prêts à défier l’intransigeance et la contestation des normes. En effet, des pays comme le Mexique ont exprimé leurs inquiétudes quant à l’érosion récente de l’ordre nucléaire, notamment les risques d’utilisation de l’arme nucléaire et l’importance croissante des armes nucléaires. Xi Jinping et le Premier ministre indien Narendra Modi ont tous deux cherché à contraindre Poutine, rappelant au président russe que l’utilisation d’armes nucléaires dans la guerre en Ukraine serait inacceptable.

Les menaces qui pèsent sur l’ordre nucléaire offrent l’occasion de parvenir à un consensus. Les pays devraient s’engager davantage dans un dialogue régional et mieux comprendre les différents points de vue sur les armes nucléaires. Les États dotés d’armes nucléaires, par exemple, considèrent que les armes nucléaires sont essentielles à leur propre sécurité, mais de nombreux États qui n’en possèdent pas les considèrent comme des menaces fondamentales pour la paix mondiale et prônent plutôt un désarmement total. Pour parvenir à un consensus, il faudra peut-être tenir des discussions délicates sur les inquiétudes concernant le fait que les États-Unis ne remplissent pas leurs propres responsabilités envers l’ordre nucléaire – ils font partie d’une poignée d’États qui ont signé le CTBT mais n’ont pas ratifié le traité. Néanmoins, l’un des objectifs de ces dialogues devrait être de démontrer que tous les États dotés d’armes nucléaires ne se ressemblent pas et qu’ils ne doivent pas être traités comme un monolithe dans la diplomatie internationale. De nombreux États non nucléaires imputent la responsabilité de l’érosion des normes nucléaires à tous les États dotés d’armes nucléaires sans attirer l’attention sur les comportements les plus risqués, comme le fait que la Russie ait fait usage de son arme nucléaire en Ukraine. Traiter individuellement les États dotés d’armes nucléaires peut aider à isoler les comportements responsables des comportements irresponsables et à adapter la pression sur les États qui résistent activement à l’ordre nucléaire.

La deuxième priorité devrait être de renforcer les partenariats avec les alliés des États-Unis au sein de l’OTAN et dans la région indopacifique afin de faire respecter les normes nucléaires existantes. Cependant, le fait que des mesures visant à renforcer une norme puissent indirectement en affaiblir d’autres constitue un défi particulier. Par exemple, une dissuasion nucléaire contre l’escalade pourrait renforcer les normes de non-utilisation et de non-prolifération, car une sécurité accrue réduirait la nécessité pour les puissances non nucléaires de développer des capacités nucléaires indépendantes. Dans le même temps, elle pourrait constituer un obstacle au contrôle des armements et au désarmement à long terme en augmentant l’importance et la valeur perçue des armes nucléaires. C’est pourquoi les États-Unis et leurs partenaires devraient adopter une approche à deux volets, en soutenant la dissuasion – comme l’ont fait récemment des responsables de l’administration Biden, qui ont indiqué que les États-Unis pourraient devoir étendre leurs plans de modernisation nucléaire – tout en explorant des solutions créatives pour réduire les risques nucléaires et renforcer les normes. Par exemple, les États-Unis pourraient encourager le Japon – le seul pays à avoir connu la dévastation des armes nucléaires en temps de guerre – à faciliter le dialogue entre les États dotés d’armes nucléaires et les États non nucléaires dans l’intérêt de la préservation des normes.

Les États-Unis doivent continuer à investir dans leurs alliances, à renforcer leur engagement en matière de dissuasion et à engager un dialogue honnête avec les États dotés ou non d’armes nucléaires, en leur expliquant clairement les enjeux d’une poursuite de la dérive actuelle. L’ordre nucléaire s’effondre silencieusement, et une rupture dans l’un de ses piliers pourrait les affaiblir tous de manière catastrophique.