Après l’APEC : où va le leadership américain en matière de commerce ?
Pour les États-Unis, la réunion de novembre de l’APEC a été largement considérée comme une opportunité de démontrer leur leadership et leur engagement à long terme envers l’organisation et la région Asie-Pacifique. On s’attendait à ce qu’un élément clé de ce processus soit l’annonce d’un accord substantiel et de progrès dans le cadre du Partenariat économique indo-pacifique pour la prospérité (IPEF).
L’IPEF a été annoncé triomphalement lors de la réunion du 23 mai 2022 à Tokyo. le Dialogue quadrilatéral sur la sécurité (Quad). Elle a été présentée par les États-Unis comme la première d’une nouvelle forme de plateforme commerciale visant à barrières non tarifaires, bénéficiant aux travailleurs, aux chaînes d’approvisionnement et à la concurrence avec la Chine.
Le regroupement comprend quatre piliers: commerce; des chaînes d’approvisionnement; énergie propre, décarbonisation et infrastructures ; et fiscalité et lutte contre la corruption. Chacun de ces domaines ferait l’objet de négociations sur des accords distincts, auxquels tout membre de l’IPEF pourrait adhérer (ou non). Même si tout cela semblait très ambitieux — bien que manquant de détails, 13 pays de la région se sont inscrits au lancement initial : Australie, Brunei, Fidji, Inde, Indonésie, Japon, Corée du Sud, Malaisie, Nouvelle-Zélande, Philippines, Singapour, Thaïlande et Vietnam. Onze de ces 13 sont membres de l’APEC (les Fidji et l’Inde étant les seules exceptions).
Le sommet de l’APEC de novembre 2023 était censé être une célébration des réalisations de l’IPEF. Cependant, l’APEC a été éclipsée par l’attention intense portée au sommet entre le président chinois XI Jinping et le président américain Joe Biden, ainsi que par le manque d’accord très clair des membres avec la position américaine sur les conflits Russie-Ukraine et Israël-Palestine – comme le montre dans la formulation remarquablement soignée déclaration finale de l’APEC.
D’une certaine manière, ce détournement était peut-être bienvenu, car il détournait l’attention du sérieux affaiblissement de l’annonce de l’IPEF découlant de l’échec de l’administration Biden à obtenir le soutien nécessaire des démocrates et du Congrès pour l’accord sur le pilier commercial.
Même s’il a été possible d’annoncer des progrès substantiels sur les trois autres piliers, une grande partie de ces accords est non contraignante et généralement non controversée entre les signataires, en particulier compte tenu de la façon dont les propositions sont liées aux progrès des accords régionaux existants et du niveau limité d’engagement initial que les signataires implique.
L’échec du pilier commercial de l’IPEF envoie un message clair aux signataires et à l’APEC dans son ensemble. Il faut voir cela en fonction de la façon dont les États-Unis et les gouvernements de la région asiatique perçoivent les mérites de ses dispositions commerciales.
Premièrement, l’ensemble de l’accord dans la région Asie-Pacifique a reçu au début un soutien peu enthousiaste. Il ne remplace certainement pas l’Accord de partenariat transpacifique global et progressiste (CPTPP), auquel les États-Unis ont refusé d’envisager d’adhérer depuis qu’ils se sont retirés de l’accord précédent. De nombreux membres de l’IPEF se sont probablement inscrits parce qu’ils ne souhaitaient pas contrarier les États-Unis, plutôt que dans l’attente de bénéfices concrets.
Malgré cela, les différents membres de l’Asie du Sud-Est, en particulier l’Indonésie et le Vietnam, ont été déçus par le blocage de l’accès au marché américain, bien qu’ils aient été contraints d’accepter des engagements contraignants sur des normes nationales plus élevées en matière de travail et d’environnement et que ces engagements aient été imposés par un différend. mécanisme de règlement similaire à l’accord de libre-échange entre les États-Unis, le Canada et le Mexique.
Sans contrepartie, il serait difficile pour les gouvernements d’Asie du Sud-Est de justifier leur adhésion à l’accord commercial. En règle générale, les engagements contraignants concernant des normes non commerciales plus strictes s’accompagnent de concessions tarifaires et de suppressions de barrières non tarifaires, qui peuvent être réimposées si les pays partenaires ne parviennent pas à appliquer les nouvelles normes. Les gouvernements d’Asie du Sud-Est auraient pu être disposés à accepter des incitations significatives en dehors de l’accès au marché – telles que des incitations au transfert de technologie et à l’investissement – mais celles-ci n’étaient pas non plus proposées.
Pour Jakarta, un autre point de discorde non résolu concerne les importantes subventions « vertes » accordées aux entreprises américaines dans le cadre de la loi américaine sur la réduction de l’inflation, une politique qui menace de nuire aux concurrents des économies moins puissantes financièrement.
Le scepticisme des gouvernements d’Asie du Sud-Est était probablement renforcé par les attentes élevées découlant de leurs expériences constructives dans d’autres accords commerciaux régionaux plus ouverts n’impliquant pas les États-Unis – notamment le Partenariat économique régional global (RCEP). En outre, quatre des économies d’Asie du Sud-Est membres de l’IPEF participent également au CPTPP, qui ouvre encore plus les marchés.
Conformément à ces évolutions, les économies d’Asie du Sud-Est accordent de plus en plus la priorité aux accords avec leur principal partenaire commercial à la croissance la plus rapide : la Chine. Renforçant ces attentes, lors d’un dîner à San Francisco peu après le sommet de l’APEC, le président chinois Xi Jinping a annoncé son intention de rejoindre le CPTPP en s’alignant sur ses normes, en plus d’étendre un réseau mondial de régions de libre-échange de haut niveau.
Au-delà de toutes ces préoccupations spécifiques à l’IPEF, il existe un problème plus vaste. Indépendamment des affirmations de l’administration Biden, le fait que la politique intérieure ait bloqué l’IPEF reflète un échec dans la définition des priorités et jette le doute sur le soutien et l’engagement des États-Unis dans la région (et dans l’APEC). Les niveaux actuellement limités de soutien à l’engagement commercial en Asie-Pacifique pourraient bien s’estomper avec la prochaine administration – comme ce fut le cas sous l’ancien président Donald Trump.
Plus largement, derrière tout cela se cache le soupçon selon lequel les États-Unis se désintéressent de l’APEC en tant qu’organisme régional. De nombreux gouvernements, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de la région, considèrent que l’organisation n’a pas la capacité d’initier un développement et un changement régionaux significatifs.
Alors que certains gouvernements membres peuvent considérer l’APEC comme remplissant certains rôles importants de coordination, comme avec la Conférence des Parties (COP), et comme faisant pression pour la réforme de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), sa valeur est de plus en plus perçue en termes de réunions parallèles, de flottement de des idées, un réseautage pour les relations d’affaires et une interaction régionale générale des membres – notamment avec la Chine, Taiwan et les États-Unis en tant que membres de premier plan.
Le monde a changé depuis 1989, date de la création de l’APEC. Le rôle très important qu’elle a joué dans l’établissement d’accords commerciaux et technologiques régionaux a été dépassé par un large éventail d’organismes qui ont gagné en importance depuis la fin de la guerre froide, notamment l’ASEAN, l’ASEAN+3, le RCEP et le CPTPP, et par de nouveaux forces géoéconomiques et géopolitiques.
On s’inquiète également du fait que les États-Unis aient pas de vision pour l’Asie-Pacifique ou sa conceptualisation stratégique plus large et plus récente sous la forme de l’Indo-Pacifique, en considérant chacun uniquement à travers le prisme de sa politique chinoise. À cet égard, la région est devenue l’arène centrale où se joue l’intensification de la rivalité sino-américaine, impliquant largement les pays membres comme véhicules de la politique de Washington visant à contenir le progrès économique et politique de la Chine. Cela implique de repousser les rôles régionaux et mondiaux de la Chine et de faire pression sur les pays pour qu’ils choisissent leur camp tout en maintenant ou en réaffirmant le leadership régional des États-Unis.
Il est clair qu’en raison de l’échec du pilier commercial de l’IPEF à l’APEC, les États-Unis devront redoubler d’efforts pour progresser au cours de l’année prochaine, s’ils espèrent encore élever l’IPEF au rang d’institution clé pour l’avancement du commerce. commerce entre ses signataires et l’ensemble des membres de l’APEC.
Il est également clair que les pays d’Asie du Sud-Est sont disposés à poursuivre les négociations sur le pilier commercial de l’IPEF, et qu’ils joueront un rôle crucial dans ses perspectives futures. Ces nations en grande partie en développement ont stratégiquement conçu leurs capacités en mettant en commun leur souveraineté pour forger de nouvelles institutions et accords multilatéraux au cours de la dernière décennie. Aujourd’hui, ils occupent de plus en plus le devant de la scène en insufflant une nouvelle vie à des accords internationaux parfois en échec ou au point mort, tout comme ce fut le cas avec le RCEP et le CPTPP à un moment donné. De même, en ce qui concerne le défunt pilier commercial de l’IPEF, ses États membres d’Asie du Sud-Est seront probablement à la tête de la promotion d’un programme commercial régional inclusif et plus large.
