Nouvelle boîte à outils de coercition économique de la Chine

Juste quelques semaines après son nouveau mandat, le président américain Donald Trump a considérablement déplacé l'approche des États-Unis pour les États-Unis, se tournant vers les tarifs comme un outil pour répondre à un éventail croissant d'objectifs politiques. Sa décision du 4 mars d'augmenter les tarifs sur les importations chinoises de 10% supplémentaires (en plus du tarif de 10% qu'il a imposé en février) a suscité une réponse immédiate des décideurs politiques à Pékin.

Les médias occidentaux ont concentré la majeure partie de son attention sur les tarifs des tit-for-tat imposés par la Chine aux produits agricoles américains et la réponse explosive du porte-parole du ministère des Affaires étrangères: «Si la guerre est ce que les États-Unis veulent, que ce soit une guerre tarifaire, une guerre commerciale ou tout autre type de guerre, nous sommes prêts à lutter jusqu'à la fin.» Mais les tarifs ne sont pas le seul outil dans la boîte à outils de guerre commerciale en Chine.

Laissée relativement non examinée était la deuxième partie de la réponse de Pékin: l'ajout de 10 entreprises américaines à la liste des entités non fiables (UEL) et 15 sociétés à sa liste de contrôle des exportations. Ces mesures font suite à la réponse multiforme en Chine aux tarifs américains annoncés le 4 février: tarifs de représailles sur les exportations américaines d'énergie et d'équipement agricole, mais également des exigences de licence pour plusieurs minéraux critiques, des listes UEL supplémentaires et la réouverture d'une enquête antitrust sur Google.

Les sanctions, les contrôles des exportations et autres mesures administratives sont de plus en plus cruciales dans les efforts de Pékin pour repousser les actions du gouvernement étranger que la Chine considère comme préjudiciable à son développement, à ses revendications territoriales et à sa dignité nationale.

Depuis 2020, la Chine a promulgué plusieurs nouvelles lois liées aux sanctions et aux contrôles des exportations qui, en surface, semblent similaires aux lois occidentales. Bien que ces nouvelles mesures économiques puissent ressembler à des sanctions occidentales et à des contrôles à l'exportation, leurs utilisations et leurs objectifs diffèrent considérablement de la manière dont les pays occidentaux ont traditionnellement utilisé ces outils. Plutôt que de prévenir la prolifération, de promouvoir les normes mondiales des droits de l'homme ou de la gouvernance, de perturber les réseaux terroristes ou de saper l'agression, Pékin exerce ces outils contre ce qu'il perçoit comme des critiques ou des menaces contre ses politiques intérieures – y compris le traitement des minorités ou des dissidents, des activités économiques et des revendications de souverain.

Ces mesures font partie d'une stratégie plus large pour étendre la portée du droit chinois au-delà de ses frontières et pour renforcer la légitimité et l'efficacité des outils de coercition économique de la Chine. Les décideurs chinois testent les limites de ces nouveaux outils et commencent à démontrer une volonté d'aller au-delà de la signalisation en faveur de mesures qui imposent des coûts réels aux cibles occidentales.

Adapter des modèles étrangers aux circonstances chinoises

Au fur et à mesure que l'économie chinoise augmentait au cours des premières années de ce siècle, les dirigeants chinois ont profité de leur nouvel effet de levier pour répondre à ce qu'ils considèrent comme une interférence dans les affaires intérieures de la Chine, la souveraineté et la dignité nationale. Au cours des 20 dernières années, l'utilisation de la coercition économique par Pékin a été caractérisée par des réponses en tit-for-tat, souvent destinées à des parties vulnérables avec peu de lien avec le problème, en utilisant des outils tels que les restrictions commerciales, des boycotts «publics», des gel officiels, des interdictions de voyager, des actions de régulation et des amendes. Les actions étaient souvent très symboliques, mais les coûts pour la Chine et pour les pays ciblés étaient généralement faibles. Ces mesures étaient destinées, comme le dit le dicton chinois, pour «tuer le poulet pour effrayer les singes», ou pour faire un exemple d'une entité pour provoquer un comportement préféré des autres.

Bien que sans doute efficace en tant que signalisation politique, de telles actions sont venues avec des coûts pour éroder la confiance des entreprises et stimuler des appels de plus en plus vocaux à une dépendance réduite à l'égard de la Chine. Ces mesures informelles ont été de plus en plus rencontrées par des efforts de la part des grandes économies (y compris le G-7 avec le lancement de la Plateforme de coordination sur la coercition économique) pour atténuer les impacts des restrictions économiques de Pékin sur les pays tiers.

Les décideurs chinois semblent reconnaître les faiblesses de cette approche et se sont ajustés en conséquence. À partir de 2020, la Chine a délibérément et stratégiquement commencé à construire et à formaliser son ensemble de lois et de réglementations pour créer une approche juridique plus structurée de la coercition économique qu'elle pourrait appliquer aux grandes économies. Avec la promulgation des règles sur la liste des entités peu fiables (septembre 2020), la loi sur le contrôle des exportations (décembre 2020), les règles de blocage (janvier 2021) et la loi anti-sanctions avec les sanctions (juin 2021), la Chine a jeté le cadre pour un éloignement de la coercition économique extra-marmique à une boîte à outils qui semble familière à de nombreux praticiens de la sécurité économique occidentale. Cependant, les regards peuvent être trompés.

La liste des entités non fiables de la Chine (UEL) est conçue spécifiquement comme une mesure de représailles ciblant les entités étrangères qui sapent la politique intérieure de Pékin ou suspend les transactions normales avec les sociétés chinoises à des «fins non commerciales». Il n'y a aucune définition de ce qui pourrait constituer une telle infraction, et les autorités peuvent prendre plusieurs mesures contre celles énumérées, notamment en restreignant le commerce et l'investissement, les interdictions de voyager et les amendes. À ce jour, seules les entreprises américaines ont été répertoriées ou étudiées pour inclusion sur l'UEL et le nombre a plus que doublé au cours des premiers mois de 2025 avec 12 nouvelles listes UEL, y compris pour la première fois des entreprises comme Skydio et Illumina qui rivalisent avec les fabricants chinois.

La loi sur le contrôle des exportations marque la tentative de la Chine de créer un cadre juridique global pour restreindre les exportations d'articles «contrôlés» couvrant les articles à double usage, les articles militaires et nucléaires, les éléments liés à l'anti-prolifération et les éléments liés à la sécurité nationale de la Chine et aux intérêts nationaux. Uniquement, il autorise également spécifiquement l'utilisation des contrôles d'exportation comme mesure de représailles si d'autres pays sont déterminés à «abuser» des mesures d'exportation contre la Chine.

Les règles de blocage de la Chine interdisent aux entités chinoises de se conformer aux sanctions étrangères et de permettre aux chinois ou aux organisations de poursuivre en rémunération. Il autorise également les contre-mesures non spécifiées par le gouvernement chinois.

Enfin, la loi sur les sanctions anti-étrangers (AFSL) autorise le ministère des Affaires étrangères (MFA) à imposer des sanctions aux personnes impliquées dans la rédaction, la prise de décision ou la mise en œuvre de sanctions, ainsi que ceux qui «interfèrent dans les affaires internes de la Chine» ou se livrent à toute conduite qui menace la «souverain, la sécurité ou le développement» de la Chine ».

La nouvelle approche de la Chine à la coercition économique

Depuis l'adoption de ces politiques, les autorités chinoises ont principalement utilisé ces nouveaux outils pour transmettre des messages politiques liés aux problèmes de politique intérieure. Les objectifs initiaux de ces mesures étaient principalement des fonctionnaires du gouvernement, des défenseurs des droits de l'homme et des entreprises dans les secteurs de la défense, du renseignement et de l'aérospatiale qui avaient critiqué les politiques chinoises ou fourni du matériel militaire à Taiwan. La plupart de ces actions avaient des effets symboliques plutôt que pratiques – après tout, les personnes ciblées étaient peu susceptibles de se rendre en Chine et de contenir peu d'actifs ou d'intérêts commerciaux. L'absence de conséquences pratiques importantes pour la plupart des cibles, peut-être combinées à une réticence occidentale à critiquer les mécanismes juridiques, signifiait que les pays ciblés ont répondu au minimum.

Cependant, depuis la chute de 2024, nous avons vu un changement dans la façon dont la Chine utilise ces outils pour nous envoyer des avertissements (et d'autres) décideurs et entreprises. Pékin a commencé à utiliser ses mesures juridiques comme outils de représailles asymétriques, en plus de son utilisation continue des sanctions contre les cibles directement liées au commerce de la défense avec Taiwan et les défenseurs des droits de l'homme.

En octobre 2024, le ministère du Commerce chinois (MOFCOM) a annoncé qu'elle enquêtait sur la société américaine de vêtements PVH pour inclusion sur l'UEL pour avoir refusé d'importer des marchandises fabriquées avec le coton du Xinjiang – la première fois qu'une entreprise non défensive était ciblée pour l'UEL. Quelques jours plus tard, le MFA chinois a annoncé que le principal fabricant de drones américains, Skydio, et son PDG Adam Bry, ainsi que plusieurs autres sociétés américaines, feraient face à des contre-mesures sous l'AFSL. La dépendance de Skydio à l'égard des fournisseurs chinois pour les batteries l'a rendu vulnérable et il convient de noter que Bry était un critique public fréquent des pratiques commerciales des fabricants de drones chinois, avertissant le Congrès de la dépendance excessive des États-Unis à l'égard des drones chinois.

Début décembre 2024, MOFCOM a annoncé de nouvelles restrictions spécifiques au pays aux exportations de minéraux critiques, notamment l'antimoine, le gallium et le germanium, aux États-Unis. Les porte-parole du MOFCOM ont indiqué que ces restrictions avaient été imposées comme mesure réciproque contre les États-Unis à la suite de restrictions américaines sur les exportations de semi-conducteurs haut de gamme vers la Chine. L'administration de l'État de la Chine pour la réglementation du marché (SAMR) a également annoncé une enquête sur NVIDIA pour violations anti-monopole non spécifiées.

En réponse aux tarifs américains imposés aux exportations chinoises en février et mars, la Chine a répondu avec ses propres tarifs, mais a également annoncé des exigences de licence d'exportation pour des minéraux critiques supplémentaires, la réouverture d'une enquête antitrust en suspens à long terme sur Google, et plus de listes de contrôle de l'UEL et des exportations, notamment en ajoutant de la société PVH et de la société de biotechnologie à son UEL. Comme PVH, Illumina n'a aucun lien avec l'industrie de la défense, mais a été un acteur majeur sur le marché du séquençage génétique en Chine. Enfin, MOFCOM a également annoncé le 4 mars qu'il lançait une enquête de contournement antidumping sur les exportateurs américains de fibres optiques, notamment Corning, OFS Filetel et Draka Communications. Le timing n'est pas une coïncidence.

Ces exemples récents de la Chine utilisant ses échanges, ses sanctions et ses autorités de contrôle des exportations pour répondre aux contrôles et tarifs d'exportation américains dépassent les représailles traditionnelles de Tit-for-Tat contre les entreprises ou les personnes directement impliquées dans le commerce de la défense ou la promotion des droits de l'homme. Il est de plus en plus évident que Pékin est disposé à utiliser des réponses asymétriques à la fois à signaler et à imposer des coûts, en particulier aux entreprises qui opèrent dans des industries stratégiques. Éviter les commentaires sur les questions de droits de l'homme ou les ventes directes aux acheteurs de la défense de Taiwan ne protégera pas les entreprises occidentales contre l'impact des sanctions potentielles et des contrôles d'exportation de la Chine. Ironiquement, la nature formelle de ces désignations rend plus probable que les autorités chinoises les maintiendront, indépendamment des futures transactions commerciales.

La pratique rend parfait

Le travail de la Chine pour développer son propre cadre de lois liées aux sanctions et aux contrôles des exportations fait partie d'un effort plus large pour étendre son utilisation du droit international et pour institutionnaliser sa boîte à outils coercitive. Malgré certaines similitudes avec la manière traditionnelle des sanctions occidentales et des autorités de contrôle des exportations qui ont été utilisées, les mesures juridiques de la Chine ne sont pas principalement utilisées pour arrêter la prolifération, saper le soutien au terrorisme, perturber l'agression militaire ou appliquer politiques intérieures.

Le rythme rapide des annonces depuis la fin de 2024 est clairement destiné à envoyer un message à la nouvelle administration américaine, à savoir que la Chine se développe plus à l'aise avec l'utilisation de ces outils et les utilisera plus fréquemment d'une manière qui affecte négativement un large éventail d'intérêts occidentaux. Alors que l'utilisation par la Chine des mesures juridiques pour les représailles asymétriques vient jusqu'à présent de cibler les États-Unis, il n'y a aucune raison de croire que les responsables chinois n'utiliseraient pas ces mesures pour cibler d'autres États pour des représailles à l'avenir.

Alors que les décideurs politiques de Pékin deviennent plus confiants dans le championnat de ces outils, les nations occidentales doivent collaborer pour identifier les risques aux chaînes d'approvisionnement mondiales et réduire la dépendance à l'égard des sources chinoises dans des secteurs critiques pour protéger leur sécurité économique et nationale. Les entreprises occidentales de n'importe quel secteur pouvaient voir leur accès aux chaînes d'approvisionnement chinoises limitées en réponse au commerce ou à d'autres tensions. Même ceux qui n'échangent pas en marchandises militaires ou à double usage doivent être conscients que leur exposition à la fabrication, aux produits ou aux marchés basée en Chine comporte des risques croissants. Dans un environnement politique de plus en plus imprévisible, la dépassement des intrants ou des ventes chinoises conduira à des nuits plus blanches pour les PDG de l'Ouest.