Le libre-échange ne peut pas apporter la paix

Dans ses mémoires de 1948, Cordell Hull a écrit qu’au cours de ses 12 années en tant que secrétaire d’État du président américain Franklin D. Roosevelt, il était guidé par l’idée selon laquelle « un commerce sans entrave allait de pair avec la paix ». Selon lui, les murs tarifaires et les lignes de bataille se sont dressés ensemble ; démolir le premier, et le second tomberait.

La conviction de Hull selon laquelle le commerce favorise la paix reflétait une vénérable tradition libérale remontant au philosophe allemand du XVIIIe siècle Emmanuel Kant et au politicien britannique du XIXe siècle Richard Cobden. Dans son livre de 1795, Kant soutenait que les républiques liées par le commerce et le droit renonceraient naturellement à la guerre, tandis que Cobden, un évangéliste du libre-échange, estimait que l’interdépendance économique rendait les conflits armés matériellement ruineux et donc irrationnels. Le président américain Woodrow Wilson, qui avait donné des conférences sur Kant en tant que professeur à l’Université de Princeton, a porté cette notion idéaliste au XXe siècle.

La foi dans les effets pacificateurs du commerce est devenue une orthodoxie politique aux États-Unis après l’adoption de la loi sur les accords commerciaux réciproques de 1934. Rédigé par Hull, le projet de loi mettait fin à des décennies de protectionnisme républicain remontant à 1890. Dans le sillage de la loi tarifaire Smoot-Hawley de 1930 et de la spirale de représailles qu’elle a provoquée, il semblait presque évident que les tarifs douaniers engendraient les guerres et que le libre-échange apporterait donc la paix.

Les arguments géopolitiques en faveur du libre-échange ne reposaient toutefois que sur des vœux pieux. Il est certain que les Tennessiens comme Hull, qui dénonçaient le préjudice que les droits de douane sur les produits manufacturiers du Nord infligeaient aux exportations agricoles du Sud, avaient des raisons économiques légitimes de défendre des marchés plus libres. Mais en réalité, la flèche causale pointe dans la direction opposée. C’est la paix qui rend le commerce possible – une distinction cruciale pour comprendre à la fois la mondialisation et son recul actuel.

Considérez l’ascension de la Grande-Bretagne vers la domination impériale aux XVIIe et XVIIIe siècles. Son expansion navale et coloniale s’est accompagnée de politiques mercantilistes destinées à attirer des lingots pour financer les guerres et supprimer la concurrence étrangère. La Loi sur la navigation de 1651 limitait le commerce aux navires et ports anglais ; les monopoles coloniaux tels que la Compagnie des Indes orientales ont consolidé le contrôle impérial ; et les tarifs douaniers, ainsi que les « primes » à la production, comme celles versées dans le cadre des Corn Laws de 1815, renforcèrent le système.

Ce n’est qu’après que la Grande-Bretagne eut établi un contrôle incontesté sur les mers que le mercantilisme perdit son attrait. Au milieu du XIXe siècle, le pays avait besoin de denrées alimentaires et de matières premières bon marché et cherchait de nouveaux marchés pour ses produits manufacturés. Des tarifs douaniers bas et des accords commerciaux réciproques ont complété de nouvelles politiques, telles que l’étalon-or, qui ont fait de Londres le centre financier mondial. La capacité de la Grande-Bretagne à imposer la « paix » a donc ouvert la voie à son adhésion au libre-échange.

Les États-Unis se sont retrouvés dans une situation similaire après la fin de la Seconde Guerre mondiale. En tant que nouvel hégémon mondial, il disposait à la fois du pouvoir et de la motivation nécessaires pour promouvoir le libre-échange et la stabilité monétaire, en utilisant des tarifs douaniers bas et des taux de change fixes pour élargir les marchés de ses biens produits en masse.

Le résultat fut la création de l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce, conçu pour réduire les barrières à l’importation, et du Fonds monétaire international, créé pour stabiliser les monnaies et mettre fin aux dévaluations compétitives. Ce qui s’ensuivit semblait confirmer la conviction de Hull selon laquelle le nationalisme économique était à l’origine de l’effondrement géopolitique des années 1930. En fait, c’était l’un de ses symptômes.

Si les États-Unis n’avaient pas fourni de garanties de sécurité à leurs partenaires commerciaux, notamment par le biais de l’OTAN, la reprise du commerce et des investissements d’après-guerre n’aurait jamais été possible. La France et le Royaume-Uni avaient initialement résisté aux efforts américains visant à promouvoir l’intégration économique européenne par le biais du plan Marshall, insistant sur le fait que l’autosuffisance nationale était nécessaire en l’absence de protection américaine. Le soi-disant ordre libéral n’a donc pas été spontané mais délibérément construit par les États-Unis et soutenu par leur domination militaire et monétaire.

La disparition de la doctrine Hull

Les époques de et ont révélé que la paix ne vient pas du désarmement ou de traités interdisant la guerre, comme le pacte Kellogg-Briand de 1928, mais de la présence d’une puissance mondiale désireuse et capable de garantir la sécurité. La Communauté européenne du charbon et de l’acier, précurseur de l’Union européenne, a été fondée sur le principe que l’interdépendance économique rendrait impossible une autre guerre continentale. La paix européenne d’après-guerre reposait cependant moins sur les marchés que sur la dissuasion américaine. C’est une main de fer, et non une main invisible, qui a sauvegardé l’avancée mondiale du libre-échange.

À la fin de la guerre froide, les États-Unis ont cherché à approfondir et à élargir davantage les flux commerciaux, tant au niveau régional que mondial. En défendant l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) en 1993, le président Bill Clinton a soutenu qu’il s’agissait autant de propager la paix que de propager la prospérité. « Pour cette nouvelle ère », a-t-il déclaré, la sécurité nationale des États-Unis « sera déterminée autant par notre capacité à éliminer les barrières commerciales extérieures que par notre capacité à percer des remparts lointains ».

Mais le lien entre commerce et sécurité s’est révélé bien plus faible que ne le laissait entendre la rhétorique de Clinton. Bien que l’ALENA ait été suivi d’une coopération limitée en matière de sécurité entre les États-Unis, le Canada et le Mexique, cette coopération était largement motivée par des préoccupations communes concernant l’application de la loi et la migration plutôt que par le commerce lui-même.

La relation entre les États-Unis et la Chine en est un bon exemple. Entre l’adhésion de la Chine à l’Organisation mondiale du commerce en 2001 et l’élection du protectionniste déclaré Donald Trump en 2016, les échanges commerciaux entre les États-Unis et la Chine ont quintuplé. Pourtant, au cours de la même période, leurs relations en matière de sécurité se sont détériorées dans un contexte de tensions croissantes liées au comportement agressif de la Chine en mer de Chine méridionale, à ses opérations croissantes de cyberespionnage et à la stratégie de défense américaine de « pivot vers l’Asie ».

Bien entendu, les relations sino-américaines se sont encore détériorées lorsque Trump a commencé à imposer des droits de douane et des sanctions en 2018, alors même que le commerce bilatéral a augmenté de 14 % entre 2016 et 2018. Depuis lors, les deux pays sont devenus économiquement liés à un degré qui inquiète profondément les deux gouvernements : la Chine peine à surmonter sa dépendance à l’égard des semi-conducteurs américains, tandis que les États-Unis s’efforcent de réduire leur dépendance à l’égard des métaux des terres rares chinois. Loin d’apaiser les inquiétudes stratégiques, l’interdépendance économique les a amplifiées, rendant chaque partie de plus en plus vulnérable aux perturbations dans des secteurs stratégiquement importants.

En bref, la doctrine Hull est morte – noyée dans la mer de Chine méridionale. Même si la croyance libérale selon laquelle le commerce augmente le coût de la guerre contient une part de vérité, il est tout aussi vrai que l’interdépendance peut tout aussi bien engendrer la méfiance et la rivalité.

Parmi les contemporains de Roosevelt, personne n’a mieux compris la tension entre commerce et paix que Wendell Willkie, son challenger républicain de 1940. Après avoir visité la Chine en temps de guerre en 1942, Willkie a posé la question suivante : « Pouvons-nous développer d’énormes relations commerciales avec la Chine… à moins qu’aujourd’hui nous ne soyons capables de développer une stratégie militaire commune avec la Chine ? En d’autres termes, les États-Unis pourraient-ils espérer développer leurs échanges commerciaux sans d’abord instaurer une confiance mutuelle ? Les bénéfices du commerce ne dépendent-ils pas de la coopération et d’un sentiment de sécurité partagé ?

Willkie a également reconnu à quel point il serait périlleux d’intégrer des économies de marché à des économies dirigées par l’État. Lorsque les prix mondiaux ne reflètent pas la dynamique de l’offre et de la demande, ils faussent les flux de production et d’échanges, tuant les entreprises les plus efficaces, alimentant les déséquilibres et attisant le ressentiment. Comme il le dit dans un article de 1944 :

« Si après la guerre la vie industrielle et commerciale de la plupart des pays du monde est détenue ou contrôlée par l’État, alors tout le problème de la survie d’un système économique libre, même aux États-Unis, sera compliqué. Il est certain que le modèle de notre politique commerciale extérieure devra être façonné sur la supervision, les allocations et peut-être même la fixation des prix par le gouvernement. Car les économies contrôlées par l’État peuvent vendre sans se soucier des coûts. En d’autres termes, les prix peuvent devenir politiques. « 

Et quand quelque chose devient politique, comme l’a fait remarquer le juriste nazi Carl Schmitt, cela devient inévitablement conflictuel.

Pas de commerce sans sécurité

Quelles leçons pouvons-nous tirer de cette histoire ? L’ordre libéral – et en particulier la confiance dans l’expansion constante du commerce mondial – était soutenu par les garanties de sécurité américaines. Bien que l’Union soviétique et ses satellites soient restés en dehors de ce système pendant la guerre froide, ils n’ont joué qu’un rôle marginal dans l’économie mondiale. Les principales puissances industrielles, en particulier celles d’Europe occidentale et du Japon, ont adopté la libéralisation sous la protection du parapluie sécuritaire américain.

Alors que la mondialisation économique s’est accélérée après la fin de la guerre froide, la trajectoire de la Chine depuis son adhésion à l’OMC a confirmé l’avertissement de Willkie selon lequel la fusion des marchés et du pouvoir de l’État fausserait et politiserait les prix mondiaux. Plutôt que de libéraliser, le régime chinois a utilisé son nouvel accès aux marchés internationaux pour renforcer son complexe étatique-industriel.

La part des entreprises publiques dans la production industrielle a fortement augmenté sous le président Xi Jinping, dont le gouvernement oriente des sommes massives de capitaux vers des secteurs jugés stratégiquement vitaux à travers des plans tels que Made in China 2025 et China Standards 2035. Parallèlement, la surcapacité subventionnée dans les secteurs de l’acier, des panneaux solaires et des véhicules électriques a transformé le commerce lui-même en un instrument d’ambition géopolitique. L’observation de Willkie selon laquelle « les prix peuvent devenir politiques » reflète parfaitement la réalité actuelle du commerce mondial. Dans l’esprit de Clausewitz, le commerce est devenu une guerre par d’autres moyens.

L’économie chinoise est aujourd’hui environ 14 fois plus grande qu’elle ne l’était lors de son adhésion à l’OMC, et son budget officiel de défense a plus que décuplé en termes nominaux (le chiffre réel est probablement bien plus élevé). Sa puissance militaire croissante, conjuguée aux ambitions revanchardes de la Russie et à la profonde désillusion des États-Unis face au projet de mondialisation, a gravement miné les fondements sécuritaires sur lesquels repose l’ordre libéral. Et même si les dirigeants du monde continuent de proclamer leur attachement à la mondialisation, il est loin d’être évident que le système commercial multilatéral puisse perdurer sans les garanties de sécurité qui le soutiennent.

À mesure que ces fondations s’érodent, la démondialisation sera tout sauf fluide. Les efforts visant à dissocier les économies américaine et chinoise entraîneront probablement une augmentation des transbordements, les exportateurs cherchant à dissimuler l’origine des produits ciblés. La détection – voire la suspicion – de telles pratiques déclenchera alors une cascade de nouveaux tarifs douaniers et de sanctions secondaires.

Trois évolutions compromettront encore davantage les efforts visant à préserver un commerce fondé sur des règles. Le premier est le recours croissant à des exceptions de « sécurité nationale » à l’OMC, dans la mesure où les barrières commerciales justifiées par des raisons de sécurité sont considérées par les États-Unis et d’autres comme échappant à tout contrôle juridique. Le deuxième développement est la paralysie persistante de l’Organe d’appel de l’OMC, mis en examen depuis 2019 en raison du refus américain d’approuver de nouveaux juges. Enfin, le principe de la nation la plus favorisée est sérieusement mis à mal, alors que de plus en plus de pays sont contraints de le violer afin de conclure des trêves commerciales temporaires avec l’administration Trump.

Lorsque la menace russe s’est éloignée après 1991, les Européens se sont convaincus que le projet d’intégration économique et politique défendu par les architectes de l’UE – ainsi que la dérive plus large vers la démocratie libérale – avaient rendu obsolète la géopolitique traditionnelle. Mais l’invasion de l’Ukraine par la Russie en 2022 a révélé à quel point la paix dépendait entièrement de la présence des États-Unis en tant que garant de la sécurité. La réticence de l’Amérique à continuer à jouer ce rôle reflète la conviction croissante de son électorat que les coûts du maintien d’un ordre mondial libéral dépassent désormais les avantages. Sans un changement radical dans cette conviction et une augmentation de la capacité des alliés américains d’après-guerre à renforcer l’architecture de sécurité, cet ordre semble irrémédiablement perdu.

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