Le grand trou dans la diplomatie économique de l’administration Biden

Le 27 avril, le conseiller à la sécurité nationale des États-Unis, Jake Sullivan prononcé un discours politique sur le « renouvellement du leadership économique américain ». C’était, selon les mots de Sullivan, une tentative d’expliquer l’administration Biden « une politique économique internationale plus large, en particulier en ce qui concerne l’engagement fondamental du président Biden… d’intégrer plus profondément la politique intérieure et la politique étrangère. »

Les États ont toujours le droit et la nécessité de donner la priorité à leurs économies nationales. Assurer le bien-être de leurs citoyens est l’un des rôles essentiels assumés par les États, et aucun pays n’est tenu de donner la priorité à la santé de l’économie internationale, des alliés ou des partenaires commerciaux par rapport à celle de ses propres citoyens. Dans la formulation de la politique économique, l’administration Biden veut donner la priorité à ses citoyens, et ils sont tout à fait dans leurs droits et leurs responsabilités de le faire.

Cela dit, le discours de Sullivan a été conçu comme un discours sur le rôle des États-Unis dans l’économie internationale, ce sont donc les mérites sur lesquels il doit être jugé. À cet égard, le discours représente un pas vers l’unilatéralisme économique, comme la doctrine Bush appliquée à l’économie internationale dans les faits sinon l’intention – les États-Unis feront ce qu’ils veulent, et la coopération internationale est la bienvenue, mais seulement si les partenaires le font selon les conditions américaines. .

Le problème est que la logique qui sous-tend l’approche ne fonctionne pas et que la forme de ce qui vient ensuite n’est pas claire, même pour ses concepteurs. Ce n’est pas la stratégie d’une administration avec l’ensemble complet d’outils politiques à sa disposition, mais c’est aussi la stratégie que l’administration Biden s’attend à ce que le reste du monde adopte.

Certains des problèmes spécifiques liés au discours ont été déballé ailleurs, mais surtout, le discours de Sullivan semble avoir rejeté toute la logique de l’ordre économique de l’après-Seconde Guerre mondiale. Ce faisant, il a négligé la raison pour laquelle l’ordre a si bien réussi : il a tiré parti de l’intérêt personnel dans la direction des biens collectifs.

L’ordre que les États-Unis ont défendu après la fin de la Seconde Guerre mondiale par la création des accords de Bretton Woods et d’institutions internationales comme le Fonds monétaire international et l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce (aujourd’hui l’Organisation mondiale du commerce) n’a jamais été entièrement une question d’altruisme. Le réseau institutionnel a codifié la primauté géopolitique des États-Unis et la reconstruction de l’Europe et de l’Asie a donné un coup de pouce aux intérêts économiques américains, tout en aidant à contenir une menace potentielle de l’Union soviétique. Dans le même temps, ce système a apporté des avantages réels et significatifs aux pays au sein du système, à la fois en leur donnant un intérêt dans un ordre dirigé par les États-Unis tout en élargissant leur bien-être et en leur donnant une contribution à la gouvernance internationale d’une manière que d’autres systèmes internationaux n’avaient pas été en mesure de faire. fournir.

Comme Mona Paulsen, professeur de droit à la London School of Economics, souligné, le système n’a jamais considéré le libre-échange comme un bien en soi ; c’était une question de réciprocité. Le bien-être de chacun est devenu lié à celui de tous les autres.

Le discours de Sullivan a accordé une attention particulière à la description de la façon dont ce système n’était plus viable. Mais la nouvelle logique n’est pas claire. En surface, ce que Sullivan demande pour aller de l’avant n’est pas si radical. Même si le bien-fondé de la politique industrielle peut être débattu, ce n’est pas nouveau ni sans précédent. Les économies partenaires comprendraient si les États-Unis veulent donner la priorité à leurs propres travailleurs – la plupart des économies le font. Les économies partenaires comprendraient également si les États-Unis ont des inquiétudes concernant la sécurité économique – elles aussi. Tout le monde sait que la politique commerciale des années 2020 et 2030 sera différente de celle des années 90.

Les «accords commerciaux modernes», la nouvelle direction qui est censée supplanter l’ancienne, sont la politique économique MacGuffin de l’administration Biden, quelque chose que l’administration Biden semble très sérieux, mais personne ne peut clairement définir ou comprendre pourquoi c’est là ou pourquoi c’est important à l’intrigue. Pour toutes les ambitions élevées et positives, il n’est pas clair comment cette nouvelle approche peut réaliser ce que l’ancienne ne peut pas. Comment parvenir à la réciprocité sans concessions tangibles sur la table ?

On ne sait pas non plus comment les États-Unis resteront « attachés à l’OMC » et à ses valeurs s’ils ne soutiennent pas le processus de règlement des différends de l’organisation et rejettent ses décisions sur les tarifs de l’acier. Il n’est pas clair comment les États-Unis parviendront à des accords sur des questions sensibles mais importantes comme le travail et l’environnement sans l’effet de levier que les offres d’accès au marché peuvent fournir.

Les États-Unis ne sont pas les seuls à manquer d’enthousiasme pour adhérer aux règles et aux pratiques, mais c’est beaucoup plus compliqué lorsque Washington a fait du maintien de ce système une pièce maîtresse de son dossier de leadership mondial. L’administration Biden doit expliquer en quoi sa stratégie est multilatérale et coopérative sans soutien tangible aux institutions qui régissent le commerce international et sans cadre clair pour induire une coopération significative avec les économies partenaires. Jusque-là, les accusations selon lesquelles la stratégie économique internationale de l’administration Biden est « l’Amérique d’abord » vont rester – et avec une certaine justification.

L’administration Biden a peut-être décidé d’éviter les accords commerciaux «traditionnels» car elle pourrait ne pas penser que de tels accords sont politiquement viables. Mais ce qui rend politiquement difficiles les accords commerciaux traditionnels, c’est précisément ce qui leur donne de la valeur : ils sont juridiquement contraignants. Si un accord n’est pas ratifié par le Congrès, rien ne garantit qu’il durera au-delà de la prochaine administration. Sans être promulgué dans la loi, tout ce que l’administration Biden essaie de faire, aussi bien intentionné soit-il et aussi certain qu’il soit que le monde a changé, pourrait ne pas durer au-delà de la fin de l’administration, quelle que soit la date.

Les États-Unis semblent « aller au-delà des accords commerciaux traditionnels » en faveur de « nouveaux partenariats économiques internationaux innovants ». Mais les seules alternatives à un traité commercial juridiquement contraignant sont des accords étroits qui sont soit non contraignants, soit contraires au Congrès, et éventuellement en violation de la Constitution. Par exemple, il n’est même pas clair que le récent accord entre le Japon et les États-Unis pour coopérer sur les minéraux critiques soit pleinement légal sans la contribution du Congrès.

En termes plus clairs, même dans le meilleur des cas où les partenaires de négociation du cadre économique indo-pacifique (IPEF) parviennent à un accord qui réalise toutes les ambitions, il n’y a aucune raison de supposer que ses dispositions survivront à la prochaine administration si les successeurs de Biden choisissent d’aller dans un sens différent. Il est difficile de changer les modèles commerciaux et de façonner le comportement économique lorsque l’horizon temporel est la prochaine élection présidentielle. Il est difficile d’obtenir des concessions si les partenaires de négociation peuvent penser qu’ils peuvent obtenir un meilleur accord avec quelqu’un d’autre à la Maison Blanche.

Cette dynamique n’est pas entièrement la faute de l’administration Biden – les problèmes de polarisation qui ont fait du Congrès un partenaire peu fiable remontent à des décennies. Mais cela rend les efforts ambitieux pour remodeler l’économie internationale beaucoup plus difficiles si les décideurs essaient de le faire avec une main liée dans le dos ; dans ce cas, en supprimant les droits de douane et l’accès au marché.

D’une part, rejeter de futurs accords commerciaux au motif que les tarifs sont déjà bas est à la limite de la mauvaise foi. Les accords commerciaux traitent de questions autres que les taux tarifaires depuis des décennies, couvrant des éléments tels que la propriété intellectuelle, les achats, les normes sanitaires, etc. D’autre part, Deborah Elms, directrice exécutive de l’Asia Trade Centre à Singapour, a suggéré un motif pragmatique à la discussion de Sullivan sur les tarifs: « Déclarer que les tarifs sont la racine de tous les maux est un moyen pratique d’éviter de faire quoi que ce soit à leur sujet. »

Pourtant, joindre l’ambition aux contraintes pratiques pourrait être désastreux. Erik Levitz, écrivain pour le New York Magazine, a involontairement donné un résumé parfait de l’état de la politique économique internationale des États-Unis alors qu’il déplorait le défi de parvenir à un consensus bipartite pour le nouveau programme de Biden : développement économique de la nation. C’est essentiellement là où nous en sommes maintenant et ce n’est pas un bon endroit où être si l’administration Biden veut que les économies partenaires rejoignent son programme ou si elle est sincère pour éviter un conflit total avec la Chine.

Pour être juste envers l’administration Biden, ils semblent sincères pour éviter une confrontation complète et prennent certaines mesures pour éviter cela, mais il n’est pas clair si cet équilibre peut être durable.

Bon nombre des défis identifiés par l’administration Biden sont de vrais problèmes et doivent être relevés depuis des années. Concilier la nécessité d’une revitalisation économique nationale, le rôle des États-Unis en tant que première économie mondiale et le fait que la polarisation a limité ce qui est réalisable par le biais du Congrès est un véritable dilemme. Mais ce qu’il faut, c’est une stratégie qui adapte les outils aux ambitions et puisse attirer un soutien international. Jusque-là, toute vision de la stratégie économique internationale des États-Unis sera incomplète.