Campagne de vaccination terne en Chine : une histoire d’incitations pour les cadres locaux

Au 5 décembre, deux jours avant la publication le 7 décembre du «plan en 10 points» qui a mis fin à la politique chinoise zéro COVID, 76,6% des personnes âgées de plus de 80 ans avaient reçu au moins une dose de vaccin et 65,8% avaient reçu deux injections. . Seulement 40 % des personnes âgées de plus de 80 ans avaient reçu la piqûre de rappel. En comparaison, 95 % des personnes âgées de plus de 75 ans aux États-Unis avaient reçu au moins une injection et 91 % avaient reçu deux injections. De plus, 76,1 % des personnes âgées de plus de 75 ans avaient reçu une injection de rappel, 61,2 % avaient reçu le deuxième rappel (conçu pour les personnes âgées, les personnes immunodéprimées et les adultes qui ont reçu le vaccin Janssen) et 42 % avaient reçu le rappel bivalent.

Les données sont très contre-intuitives. Si la Chine avait la capacité institutionnelle d’appliquer la politique zéro COVID pendant trois ans, pourquoi ne pourrait-elle pas surveiller et faire appliquer les vaccinations ? Comment les États-Unis, un pays que la Chine a accusé de « rester à plat » et de manquer de capacité d’État lors de l’épidémie de COVID-19, ont-ils pu avoir un taux de vaccination chez les personnes âgées plus élevé que la Chine ?

Certains observateurs de la Chine, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de la Chine, ont conclu que le gouvernement chinois n’avait pas fait pression pour un plan national de vaccination. Cependant, la réalité pointe dans une autre direction. Selon plusieurs personnes interrogées, les cadres locaux et les travailleurs sociaux ont reçu une liste des personnes non vaccinées et leurs informations personnelles, et les fonctionnaires ont dû appeler et persuader ces personnes de se faire vacciner.

De plus, les gouvernements locaux pourraient utiliser à la fois des bâtons et des carottes pour encourager la vaccination. Dans certains endroits, les gouvernements locaux ont distribué de petites récompenses, telles que des œufs et des coupons, aux personnes qui ont reçu des vaccins. Dans d’autres localités, les gouvernements locaux ont utilisé des punitions relationnelles (par exemple, les élèves ne pourraient pas obtenir leur diplôme ou entrer à l’école si les membres de leur famille n’étaient pas vaccinés) pour les forcer à se conformer. Les gouvernements locaux ont également envoyé des équipes de vaccination dans les maisons de retraite pour les vacciner. Dans les cas les plus extrêmes, des membres des équipes de vaccination sont entrés par effraction dans les maisons des personnes âgées et les ont piquées sans leur consentement ou celui de leur famille.

Cependant, la Chine a finalement échoué à la tâche. Pourquoi?

Des universitaires chinois antérieurs ont tracé le processus de mise en œuvre des politiques des gouvernements locaux. Michel Oksenberg et Kenneth Lieberthal ont été les pionniers dans ce domaine en proposant des systèmes verticaux et horizontaux (tiao-kuai). Les systèmes verticaux d’agences gouvernementales (tiao) se croisent avec la multitude d’administrations territoriales horizontales (kuai), ce qui entraîne des conflits de compétence entre tiao et kuai. Le gouvernement chinois a développé des « relations de leadership » et des « relations professionnelles » pour démêler ce chaos. Dans le cadre des relations de leadership, le supérieur peut envoyer des ordres contraignants aux cadres inférieurs ; dans les relations professionnelles, le supérieur ne peut demander la coopération que des fonctionnaires inférieurs.

En étudiant les incitations des fonctionnaires individuels, Kevin O’Brien a fait valoir que les cadres locaux en Chine reçoivent de nombreuses responsabilités et objectifs dans le cadre du système de responsabilité des cadres. Ces cibles sont des objectifs politiques que les dirigeants locaux doivent atteindre. Les hauts fonctionnaires évaluent les performances des cadres inférieurs en déterminant dans quelle mesure ils ont atteint leurs objectifs. Parmi ces objectifs, certains sont des « objectifs durs », ce qui signifie qu’ils sont contraignants et impliquent des résultats mesurables. D’autres sont des « cibles souples » parce qu’elles ne sont ni contraignantes ni mesurables. Les dirigeants locaux préfèrent toujours atteindre des objectifs durs plutôt que des objectifs souples, car les premiers pèsent plus dans l’évaluation de leurs performances. Dans ce cas, le taux de vaccination est un objectif difficile.

Il existe une autre catégorie : les objectifs de veto. Les gouvernements de haut niveau ont adopté des objectifs de veto pour induire la mise en œuvre des politiques. Ne pas atteindre les objectifs de veto écrasera et annulera entièrement les autres réalisations des cadres. Ils recevront des sanctions sévères, telles que la perte de chances de promotion et de primes annuelles. Les cadres qui échouent à plusieurs reprises à respecter les objectifs de veto seront même confrontés à une rétrogradation et à un licenciement.

Les gouvernements locaux ont d’abord adopté un objectif de veto pour appliquer la politique de l’enfant unique dans les années 1980. En 1991, le gouvernement central a adopté le contrôle social comme objectif de veto ; les cadres locaux qui n’ont pas réussi à contrôler les crimes et les manifestations seraient passibles de sanctions sévères. La protection de l’environnement est devenue une cible de veto sous Xi, démontrant la détermination de Pékin à faire respecter les réglementations environnementales.

La clé pour comprendre la campagne de vaccination de la Chine réside dans la compréhension de la routine de travail quotidienne des cadres sous Xi Jinping. Les cadres locaux sont confrontés à des tâches différentes et souvent conflictuelles, signifiées par la multiplication des cibles de veto.

Ces dernières années, les objectifs de veto ont proliféré alors que les gouvernements locaux faisaient pression sur les cadres pour accomplir différentes tâches. Yuen Yuen Ang a documenté que les gouvernements locaux ont adopté l’attraction des investissements comme objectif de veto pour promouvoir les affaires. Dans de nombreux endroits, l’inflation, la perception des impôts, la construction et de nombreux autres paramètres sont également devenus des cibles de veto. Un cadre local a attesté qu’il faisait face à 17 cibles de veto.

En outre, les cadres ont été contraints de signer des « ordres de responsabilité » séparés, qui stipulaient qu’ils seraient punis s’ils ne pouvaient pas accomplir les tâches spécifiques dans les ordres. De nombreux cadres considéraient ces ordonnances de responsabilité comme des extensions des objectifs de veto, et un cadre a admis avoir signé plus de 20 ordonnances de responsabilité en un an.

Pour exécuter ces objectifs de veto, les gouvernements locaux utilisent des lignes de tâches pour assurer l’application des politiques. Une ligne de tâches (业务线) est une ligne verticale d’agences qui consiste à accomplir une tâche particulière. Contrairement à un tiao, qui n’implique qu’une seule agence, une ligne de tâches implique souvent différentes bureaucraties du même système politique. Il est provisoire et se concentre généralement sur un objectif politique unique plutôt que sur des institutions comme le système tiao-kuai. En conséquence, les cadres doivent travailler simultanément sur plusieurs lignes de tâches.

Les lignes de tâches proviennent généralement des juridictions supérieures et transfèrent les ordres via le système vertical. Par exemple, une personne interrogée d’une commission du développement et de la réforme (RDC) d’un sous-district à Shanghai a déclaré qu’elle rendait compte à la RDC municipale de Shanghai pour ses tâches. Cependant, elle a également noté qu’elle doit parfois répondre à des supérieurs d’autres agences si ces ordres relèvent de ses tâches. En conséquence, un cadre a expliqué, « contrairement à un doctorat. étudiant qui n’a qu’un seul conseiller, chaque cadre doit répondre à différents supérieurs dans une ligne de tâche.

Pour les administrations locales, les lignes de tâches ont deux utilités. Premièrement, les lignes de tâches renforcent la mise en œuvre des politiques en renforçant le leadership vertical. La plupart des bureaux du gouvernement chinois appartiennent à un leadership horizontal et répondent aux dirigeants locaux plutôt qu’aux supérieurs au sein de la même agence. Avec l’introduction des lignes de tâches, un fonctionnaire se décrit comme suivant à la fois le leadership horizontal et vertical. Les lignes de tâches renforcent les agences supérieures en leur permettant d’émettre des ordres contraignants. En conséquence, les lignes de tâches réduisent la marge de négociation entre les fonctionnaires supérieurs et inférieurs lors de la mise en œuvre de la politique, car les supérieurs au sein du système vertical peuvent imposer la mise en œuvre via les lignes de tâches.

Deuxièmement, les lignes de tâches franchissent les barrières inter-bureaucratiques puisque les fonctionnaires doivent répondre aux demandes d’autres agences au sein de la même ligne de tâches. Par conséquent, ils rompent avec le leadership traditionnel et les relations professionnelles et renforcent la coopération entre les différentes agences.

Face à un tel chaos, comment les cadres savent-ils quel travail faire ? Les fonctionnaires chevronnés peuvent naviguer dans différentes tâches et prioriser le travail en fonction des années d’expérience. Ils ont tendance à organiser le travail en fonction des délais. Cependant, plusieurs personnes interrogées ont affirmé avoir établi leurs priorités en fonction de l’attention des dirigeants. Un cadre a déclaré qu’elle décidait de son travail chaque matin en se basant sur « ce que le chef m’a crié en premier ».

L’introduction de lignes de tâches a plusieurs conséquences. Les lignes de tâches centralisent le pouvoir aux supérieurs du canton/de la ville/de la province à partir des fonctionnaires de base des comtés et des villages. Ainsi, cela crée un dilemme très similaire à l’approche de centralisation douce. En outre, les gouvernements locaux ont la liberté d’appliquer ou d’ignorer une politique nationale en manipulant la ligne de tâche. Si une politique nationale contredit les priorités provinciales, les provinces utiliseront les lignes de tâches pour faire respecter les priorités provinciales et ignoreront la politique nationale.

Par exemple, le Conseil d’État a publié un plan de travail pour augmenter le taux de vaccination des personnes âgées le 5 décembre. Cependant, parmi les trois cadres locaux de trois provinces différentes que j’ai interrogés, un seul devait mettre en œuvre cette politique (elle a été choquée lorsque je lui ai dit d’autres les lieux n’avaient pas à le faire). Les deux autres cadres ont déclaré qu’ils n’avaient pas de ligne de conduite pour cette politique. Un employé du gouvernement a déclaré : « Personne ne se soucie de la vaccination maintenant parce que nous avons une tâche beaucoup plus urgente en cours. »

La prolifération des objectifs de veto pourrait également inciter les gouvernements locaux à falsifier les données pour atteindre l’objectif. Dans la province du Shanxi, quatre vaccinations ont été enregistrées entre 2021 et 2022 pour une personne décédée en 2019. Selon un rapport du Qianjiang Evening News, un journal officiel du gouvernement provincial du Zhejiang, l’événement n’est « pas un cas isolé… beaucoup les gens l’ont vécu ou connaissaient quelqu’un avec cette expérience. Le rapport affirme en outre que le gouvernement local s’est engagé dans de telles activités illégales pour atteindre ses objectifs et gagner des prix pour la vaccination.

Les localités pourraient adopter cette approche puisque la culture de la falsification des données afflige le gouvernement à tous les niveaux. Par exemple, un cadre a affirmé que cette activité est peu probable dans sa juridiction – mais elle a également attesté que sa localité utilisait effectivement de fausses données pour atteindre d’autres objectifs inaccessibles, tels que des objectifs d’attraction d’investissements, illustrant à quel point la falsification des données est répandue dans la bureaucratie chinoise.

Les attentes déraisonnables des supérieurs concernant la multitâche et les exigences constantes du Parti communiste en matière d’« abnégation » poussent les cadres à l’effondrement mental et physique. Un cadre a décrit sa vie professionnelle comme «épuisante» et «constamment sous haute pression», ce qui a eu un impact considérable sur sa santé physique et mentale. De plus, elle s’appelait la « main-d’œuvre bon marché du parti » puisqu’elle avait constamment besoin de faire des heures supplémentaires sans recevoir aucune rémunération pour les heures supplémentaires.

Au cours de l’entretien, elle a même avoué qu’elle envisageait de quitter son emploi au gouvernement et de poursuivre un doctorat. diplôme en sciences sociales aux États-Unis. Elle a finalement abandonné cette idée après avoir entendu des histoires d’horreur sans fin sur le doctorat. la vie, comme l’allocation insuffisante et le manque d’opportunités pour les professeurs menant à la permanence après l’obtention du diplôme.

Ce cadre n’est certainement pas un cas particulier, et l’implication est significative : la campagne de vaccination de la Chine a échoué parce qu’une force de cadre épuisée et au moral bas n’a pas pu suivre la grande vision de Xi. Ce n’est pas un problème que le centre du parti peut résoudre facilement grâce à des campagnes de création de partis.