L’Europe doit libérer sa puissance géoéconomique

La géoéconomie – l’interaction entre le commerce, la finance, la technologie et la sécurité nationale – est devenue le nouveau mot à la mode à Bruxelles. La capacité de l’Europe à rester pertinente sur la scène mondiale dépend de sa capacité à relever les défis géoéconomiques, notamment la guerre de la Russie contre l’Ukraine et la coercition économique croissante de la Chine. Cela sera également important pour la gestion du nouveau leader américain. Le président élu Donald Trump a menacé d'augmenter les droits de douane contre ses partenaires européens, de bouleverser la coopération transatlantique pour réduire les ressources financières de la Russie utilisées pour mener la guerre contre l'Ukraine, et même de lever les sanctions contre Moscou.

Pour surmonter ces problèmes, les responsables de l’Union européenne ont annoncé toutes sortes de politiques ces dernières années, comme la création d’un instrument pour défendre le bloc contre la coercition économique, l’identification de technologies stratégiques et la stimulation de la production européenne de matériaux essentiels à la transition vers une énergie propre. Toutefois, le succès de l'Europe ne se résume pas à l'élaboration d'agendas et à la nomination de dirigeants bien intentionnés. Paralysée par une répartition trop complexe des responsabilités entre ses nombreuses institutions et ses 27 États membres, l’UE souffre de dysfonctionnements internes en matière de géoéconomie. Ces divisions rendent toujours difficile l’imposition et l’application de sanctions, de contrôles à l’exportation et d’autres outils de gouvernance économique.

Si le bloc ne parvient pas à proposer un système plus collaboratif pour mener ses opérations quotidiennes, il sera incapable de tracer une voie indépendante face aux défis internationaux croissants. Heureusement, l’UE peut s’appuyer sur sa propre expérience dans d’autres domaines, notamment la politique de concurrence, la confidentialité des données et la médecine, pour trouver une voie à suivre. Dans ces domaines, l'UE a intégré les diverses capacités de ses membres dans un système de surveillance collective. De la même manière, les États membres doivent désormais mettre en commun leurs ressources pour répondre à leurs préoccupations géoéconomiques communes.

Pour atteindre cet objectif, il est temps que l’UE crée un réseau européen de sécurité économique. Ce réseau rassemblerait des représentants des bureaucraties de sécurité économique des États membres pour partager les meilleures pratiques et coordonner les politiques. L’UE doit le faire rapidement : le monde devient de plus en plus chaotique, et si le bloc ne parvient pas à créer rapidement un appareil géoéconomique fonctionnel, il se retrouvera déjoué par ses alliés à l’ouest et ses ennemis à l’est.

LA DÉSUNION EUROPÉENNE

Sur le papier, l’UE a tout ce dont elle a besoin pour devenir une superpuissance économique en matière de sécurité. Le bloc est la troisième économie mondiale, avec un marché intérieur de 450 millions de consommateurs fortunés. Il s’agit de la deuxième source mondiale de flux d’investissements directs étrangers. Et il dispose des atouts nécessaires pour mettre en œuvre des sanctions financières drastiques. La coopérative Swift, qui relie toutes les banques internationales, a son siège en Belgique. L'UE contrôle également la deuxième monnaie la plus utilisée au monde, l'euro.

Les dirigeants du bloc sont conscients du potentiel de sécurité économique de leur continent. En 2023, la Commission européenne a publié un document de stratégie de sécurité économique expliquant comment les mesures de gouvernance économique telles que les contrôles à l’exportation pourraient avoir des effets d’entraînement à travers le continent et au-delà. Étant donné que plusieurs entreprises technologiques critiques, dont le géant néerlandais des équipements de semi-conducteurs ASML et la société allemande de logiciels d'entreprise SAP, ont élu domicile en Europe, les décideurs politiques de l'UE savent que le continent est un point d'étranglement potentiel pour l'approvisionnement technologique. Pourtant, les efforts de sécurité économique de l’Europe sont largement au point mort. La stratégie du bloc est essentiellement défensive et réactive, axée sur la protection de l'Europe contre les pratiques commerciales déloyales de la Chine, l'agression russe ou l'éventuelle imposition de droits de douane drastiques par les États-Unis. Et même sur ces points, il existe peu d’accord entre les États membres de l’UE ou même au sein des institutions européennes. Les décideurs politiques européens affirment vouloir « réduire les risques » liés à la Chine, mais ils ne parviennent même pas à définir ce que signifie ce concept ou ce qu’il impliquerait dans la pratique.

Le récent vote des États membres du Conseil de l'Union européenne en faveur de l'imposition de droits de douane sur les véhicules électriques chinois est une parfaite illustration des écueils de la fragmentation du bloc. Au lieu d’envoyer un signal crédible à Pékin, le vote a déclenché d’âpres luttes intestines entre les États membres. Alors que la Chine menaçait de riposter en imposant des droits de douane sur les importations de voitures allemandes, Berlin s’est retourné contre Bruxelles et a voté contre les mesures – une décision qui a laissé de nombreux décideurs européens perplexes. L’Allemagne n’a pas été le seul État membre de l’UE à voter contre les tarifs : la Hongrie, qui a reçu près de la moitié des investissements directs étrangers chinois vers l’Europe en 2023, a également dit non. Bien que l’UE ait finalement approuvé la mesure, l’optique de la fragmentation européenne était meurtrière et les combats encourageraient probablement Pékin à tenter de continuer à diviser les États membres de l’UE à l’avenir. Dans d’autres cas, la fragmentation a déjà conduit à un certain affaiblissement des politiques : les efforts européens visant à freiner les importations de gaz naturel liquéfié russe ont été continuellement freinés par certains États membres, en particulier l’Espagne.

Sur le papier, l’UE a tout ce dont elle a besoin pour devenir une superpuissance économique en matière de sécurité.

Même lorsque le bloc parvient à s’unir, comme il l’a fait pour imposer des sanctions financières contre la Russie après l’invasion de l’Ukraine, il dépend du personnel et de l’expertise américains pour faire appliquer sa propre politique. Les autorités américaines ont imposé des sanctions à deux fois plus de navires dont les livraisons violent le plafond des prix du pétrole du G7/UE que leurs homologues européennes. Avec le retour de Trump, cette dépendance pourrait s’avérer dangereuse. Le nouveau président a adopté une position beaucoup plus hostile envers les États européens que son prédécesseur. Si les objectifs politiques des États-Unis et ceux de l’UE commencent à diverger sur des questions clés, comme le comportement de plus en plus agressif de la Chine envers Taiwan dans la mer de Chine méridionale ou la guerre de la Russie contre l'Ukraine, l'Europe pourrait avoir encore plus de mal à déployer ses outils de politique économique indépendamment des États-Unis.

L’UE est confrontée à un autre problème dans la mise en œuvre de ses mesures économiques internationales. Les membres du bloc peuvent convenir à l'unanimité d'adopter un ensemble de sanctions, mais il appartient aux pays membres d'exécuter les mesures, et les entités chargées de le faire varient d'un État à l'autre. En France, le Trésor prend la tête de l'évaluation des aspects économiques et financiers des sanctions, tandis que le ministère des Affaires étrangères donne son avis sur leurs implications politiques. En Allemagne, ce sont des agences gouvernementales spécialisées qui s'occupent de l'application des sanctions. À Malte, un comité ad hoc de surveillance des sanctions comprend des représentants de pas moins de 18 ministères, institutions publiques et organismes chargés de l'application des lois. Dans un système aussi complexe, il est étonnant que les membres parviennent à coopérer en matière de sanctions.

Pour compliquer encore davantage les choses, chaque pays déploie des outils et des normes différents. Certains États membres disposent de plus de capacités institutionnelles et d’expertise technique que d’autres et sont mieux à même de contrôler le respect des sanctions et de poursuivre les mauvais acteurs. Au printemps 2023, les Pays-Bas comptaient 45 cas ouverts de violations des sanctions, contre aucun en République tchèque. Les sanctions en cas de violation des sanctions varient également considérablement selon les États membres de l’UE. Les citoyens suédois ne peuvent s'attendre à payer pas plus de 18 000 euros (moins de 20 000 dollars) pour violation des sanctions, tandis que les citoyens néerlandais peuvent être condamnés à une amende allant jusqu'à 900 000 euros (près d'un million de dollars). Jusqu’à récemment, l’Allemagne ne disposait pas de lois autorisant l’État à saisir les biens confisqués. Dans un bloc où les citoyens d’un État sont largement libres de vivre dans n’importe quel autre État, l’incapacité des autorités à œuvrer au-delà des frontières crée de nombreuses possibilités d’évasion des sanctions.

LA FORCE DANS LA DIVERSITÉ

Le contraste entre les capacités des États-Unis et celles de l’UE est frappant. Depuis les attentats du 11 septembre 2001, Washington a réalisé une série d’investissements dans les institutions de sécurité économique. Le Bureau de contrôle des avoirs étrangers du Département du Trésor compte à lui seul plus de 200 employés et un budget annuel de plusieurs dizaines de millions de dollars. Des niveaux d'expertise similaires se retrouvent au Bureau de l'industrie et de la sécurité du ministère du Commerce, qui veille au respect des contrôles à l'exportation, et à la National Security Agency, qui collecte des renseignements d'origine électromagnétique.

Adopter le modèle américain ne sera jamais une option pour l’Europe, car les États membres sont généralement réticents à céder le pouvoir à Bruxelles. Heureusement, l’UE n’a pas besoin d’imiter les États-Unis. Le bloc a transformé à plusieurs reprises sa diversité en une force en concevant des systèmes de mise en œuvre efficaces basés sur des réseaux dans de nombreux domaines, notamment la politique de concurrence, la confidentialité des données, la médecine, l’énergie et les télécommunications.

Par exemple, l’Agence européenne des médicaments dispose d’un réseau décentralisé de 50 agences nationales réparties dans les États membres de l’UE. L'agence met en commun l'expertise scientifique des pays du bloc, agit comme point de contact unique pour le secteur privé à des fins d'octroi de licences et garantit la cohérence et les normes unifiées pour les médicaments de l'UE, laissant une certaine marge de manœuvre aux États membres. Chaque pays, par exemple, peut établir ses propres taux de remboursement des médicaments dans le cadre de son programme national de sécurité sociale.

Sans investissements institutionnels importants, les ambitions de sécurité économique de l’UE échoueront probablement.

L'Agence européenne des médicaments et d'autres réseaux européens similaires peuvent servir de modèle à une nouvelle agence chargée de sauvegarder la sécurité économique de l'Europe. Basé dans une ville européenne (l'EMA est basée à Amsterdam), un réseau européen de sécurité économique rassemblerait des représentants des États membres de l'UE et des spécialistes pour centraliser les connaissances et l'expertise. Fondamentalement, le réseau faciliterait l’échange d’informations entre les États membres et créerait une meilleure communication avec Bruxelles. Les sanctions pourraient constituer un sujet d’essai pour le réseau avant d’étendre sa portée à d’autres domaines, tels que le contrôle des exportations et le filtrage des investissements.

Dans le domaine des sanctions, le partage d’expertise serait essentiel pour promouvoir les meilleures pratiques, résoudre les cas difficiles et soutenir les petits États de l’UE qui pourraient ne pas avoir la capacité administrative nécessaire pour s’attaquer aux programmes de contournement des sanctions. À l’instar de l’Agence européenne des médicaments, un réseau de sécurité économique pourrait également servir de guichet unique pour les entreprises, centralisant les informations et offrant une sécurité juridique indispensable. afin que les entreprises puissent s'assurer que leurs transactions ne se heurtent pas aux régimes de sanctions. Le réseau ne résoudrait pas comme par magie les divisions politiques entre les États membres de l’UE, mais il contribuerait au moins à établir des normes communes pour l’application des sanctions tout en garantissant que les membres n’aient pas le sentiment d’être privés de leurs prérogatives.

Un tel réseau renforcerait également la crédibilité de l'Europe auprès de ses adversaires. En cimentant la cohésion, cela freinerait la capacité des ennemis à monter les États membres européens les uns contre les autres dans le but d’affaiblir l’efficacité de la politique économique de l’UE. Cela pourrait également renforcer le pouvoir de négociation de l’UE vis-à-vis des États-Unis en rendant plus difficile pour Washington de faire pression sur certains États membres ou de conclure des accords bilatéraux avec des pays favorables à Trump, comme la Hongrie ou l’Italie.

Sans investissements institutionnels importants, les ambitions de sécurité économique de l’UE échoueront probablement. Ses membres seront vulnérables face aux adversaires cherchant à causer du tort et aux alliés donnant la priorité à leurs propres intérêts. L’Europe doit donc tirer le meilleur parti de son désordre interne. S’il ne parvient pas à s’unifier, il devrait s’appuyer sur sa diversité pour forger un réseau de sécurité économique solide et unique.