L’état de la gouvernance mondiale : les puissances moyennes et la recherche de la stabilité

Alors que la concurrence entre grandes puissances réapparaît, les dirigeants cherchent des moyens de maintenir un certain degré de coopération transfrontalière. Les grandes puissances actuelles, les États-Unis, la Chine et la Russie, ont tendu les relations internationales au cours du premier quart du XXIe siècle, tandis que les puissances moyennes et les dirigeants régionaux ont cherché à maintenir un niveau de partenariat au milieu des tensions croissantes et ont élaboré des mécanismes pour préserver la stabilité. La montée des puissances moyennes marque un changement important dans la dynamique fondamentale de la gouvernance mondiale et introduit un paradoxe particulier : d’une part, les puissances moyennes défient le leadership des grandes puissances au sein des institutions multilatérales, et d’autre part, elles agissent comme des forces stabilisatrices en raison de leurs intérêts directs dans le maintien de la stabilité et de l’influence qu’elles ont minutieusement cultivée dans ces forums. Les puissances moyennes astucieuses utilisent les organisations internationales pour amplifier leurs outils diplomatiques. En outre, l’urgence des problèmes mondiaux qui nécessitent des actions de la part de tous les États rend le soutien des puissances moyennes encore plus pertinent.

Un système contesté

La stabilité et le leadership sont nécessaires pour apaiser les tensions entre les États. Les défis actifs lancés au système international par trois grandes puissances dont les dirigeants – Xi Jinping, Vladimir Poutine et Donald Trump – voient chacun l’avantage de perturber l’ordre international sont particulièrement problématiques. La Fédération de Russie, en violation directe des lois et des principes de la Charte des Nations Unies, a envahi l’Ukraine en 2022, approfondissant ainsi l’attaque contre la souveraineté ukrainienne qu’elle avait commencée en 2014. La Chine ignore les règles et jugements maritimes lorsqu’elle mène des opérations agressives en mer de Chine méridionale. De plus, la croissance chinoise soutenue par l’État et tirée par les exportations a créé une surcapacité qui a mis à rude épreuve le commerce international.

Les États-Unis, qui ont façonné l’ordre mondial de l’après-Seconde Guerre mondiale et de la guerre froide dans les années 1990, remettent également en question l’ordre international. Sous la deuxième administration Trump, les États-Unis ont bouleversé le système commercial mondial en rejetant le principe de longue date du statut de la nation la plus favorisée pour imposer des taux de droits de douane différenciés et souvent changeants. Pendant des décennies, les États-Unis ont été les principaux défenseurs du libre-échange et considéraient le commerce comme un moyen de rapprocher le monde grâce à une prospérité partagée. En revanche, l’administration actuelle utilise les droits de douane comme punition via sa politique. En outre, les États-Unis se sont retirés de l’Accord de Paris et de l’Organisation mondiale de la santé, dont ils étaient le principal bailleur de fonds, et ont brusquement fermé l’Agence américaine pour le développement international, provoquant des perturbations majeures. Ces changements et défis ont modifié les calculs des autres États et mis encore plus à rude épreuve un système de coopération internationale déjà mis à rude épreuve.

Recherche d’alternatives

De nombreux pays de puissance moyenne bénéficient et contribuent à la stabilité internationale. Ils exercent une influence basée sur des facteurs tels que la spécialisation économique, la situation géographique ou les prouesses diplomatiques. Même si leur portée est plus étroite que celle des grandes puissances, elle n’en reste pas moins significative. Ces États profitent de la stabilité internationale et du respect de l’État de droit et des normes établies de longue date, et considèrent l’excès de puissance comme un élément perturbateur et menaçant pour un système ordonné dans lequel ils peuvent planifier et prospérer.

Cette rupture a ouvert la porte à la création et au renforcement de groupes alternatifs et régionaux. Les groupes coopératifs d’États en dehors du système des Nations Unies ne sont pas nouveaux. Des organisations régionales formelles, telles que l’Organisation des États américains (OEA), existent depuis des décennies. L’OEA est un exemple d’organisation régionale traditionnelle dotée d’une charte, de membres permanents, de cotisations et d’un secrétariat formel. En revanche, les BRICS (le bloc de nations comprenant le Brésil, la Russie, l’Inde, la Chine et l’Afrique du Sud) sont une configuration d’États plus récente réunie par un président tournant. Les ressources financières contribuent à rendre la formation des BRICS attrayante, et avec le soutien de la Chine, les BRICS ont fondé et financé la Nouvelle Banque de Développement.

Pour certains observateurs, de telles formations constituent des alternatives aux organisations internationales actuelles, paralysées par la rivalité des grandes puissances. Pour d’autres, ces organisations constituent des solutions temporaires qui pourraient conduire à des institutions multilatérales plus fortes à l’avenir – ou au moins maintenir un certain degré de coopération pendant une période difficile de perturbations internationales.

Ainsi, l’avenir immédiat pourrait être façonné par des groupements minilatéraux axés sur l’organisation d’une coopération ciblée sur les questions de gouvernance mondiale. La forme et la substance de ces groupes peuvent varier. Certaines de ces formations minilatérales ne sont que des commodités temporaires qui préservent un certain degré de coopération internationale, tandis que d’autres, comme le Groupe des Sept, sont devenues des institutions de longue date.

Un sous-ensemble de pays d’une organisation peut opter pour des approches plurilatérales, choisissant de travailler ensemble pour maintenir certaines normes et règles internationales sur des questions telles que le commerce. D’autres pourraient adopter un modèle « multiplex » tel qu’exposé dans le livre d’Amitav Acharya. Dans ce modèle, il existe plusieurs niveaux d’activités multilatérales impliquant davantage d’acteurs, tant étatiques que non étatiques. Acharya propose l’analogie du « multiplex », où les États peuvent choisir d’entrer et de sortir de différents alignements de la même manière que les cinéphiles peuvent entrer et sortir de différentes salles projetant différents films.

Une autre forme de flexibilité est « l’intégration différenciée », dans laquelle les pays font partie du même système mais peuvent choisir de n’être impliqués que dans certains aspects de cette structure internationale. Par exemple, au sein de l’Union européenne, seul un sous-ensemble d’États membres a adopté l’euro comme monnaie. L’intégration différenciée offre un certain degré d’indépendance et d’autonomie, tout en permettant aux États de progresser vers des degrés plus élevés d’intégration. Le processus d’élargissement de l’Union européenne comprend un plan d’adhésion pluriannuel, étape par étape. Les nouveaux États membres commencent par accepter les valeurs fondamentales, puis ajoutent des degrés d’intégration économique au fil du temps.

Le minimalisme n’est pas de l’altruisme. Une concurrence pourrait survenir entre puissances moyennes, voire entre États piliers de la région. La coopération régionale peut constituer un effort visant à renforcer la force économique ou militaire avec des États se trouvant dans une situation similaire ; il ne s’agit pas nécessairement d’un effort de multilatéralisme. Le régionalisme peut plutôt être considéré comme une recherche de stabilité. En effet, de nombreux dirigeants régionaux ne veulent pas se ranger du côté des perturbateurs, qu’il s’agisse de politiciens souhaitant démanteler les alliances et de reconfigurer les relations politiques, ou d’entreprises technologiques qui considèrent les perturbations comme une forme d’innovation. Les dirigeants en quête de coopération régionale pourraient préférer l’inclusion plutôt que le démantèlement des engagements internationaux.

Les dirigeants de la plupart des États souhaitent apporter des bénéfices à leurs peuples, et non perturber le système international dans son ensemble ; ils veulent en faire partie, pas le détruire. Par exemple, de nombreux États d’Asie du Sud-Est souhaitent soutenir le Programme de développement durable à l’horizon 2030 des Nations Unies et des activités régionales telles que le Partenariat économique régional global et la Stratégie de l’ASEAN pour la neutralité carbone. Certains analystes affirment que pour que ces approches réussissent, les décideurs politiques doivent rejeter les catégorisations binaires ami-ennemi. Les responsables devraient plutôt travailler avec différents pays sur différentes questions et à différents moments.

La coopération a besoin d’une fondation

Malgré toute la consternation suscitée par l’efficacité des Nations Unies, l’institution a réussi à empêcher une nouvelle guerre mondiale ou une nouvelle attaque nucléaire pendant quatre-vingts ans. Les contextes diplomatiques comme les Nations Unies offrent des lieux où les États peuvent être en désaccord sans violence – c’est leur objectif.

Même si les groupes minilatéraux peuvent être utiles et nécessaires à l’heure actuelle, ils s’appuient sur un certain degré d’accord sur les normes fondamentales de l’activité internationale. Ces groupes ad hoc agiles reposent sur les fondements d’institutions mondiales établies de longue date, en particulier la Charte des Nations Unies, le Fonds monétaire international et la Banque mondiale. À la base de ces configurations sur mesure se trouvent des notions fondamentales qui ont imprégné la politique mondiale depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, la plus fondamentale étant le rejet de l’acquisition de territoires par la force. Ce principe explique pourquoi l’invasion de l’Ukraine constitue une attaque si directe contre les normes des affaires internationales.

Toutes ces formations ont besoin d’une fondation. Les organisations régionales traditionnelles sont liées au système des Nations Unies par le biais du Chapitre VIII de la Charte des Nations Unies, « Arrangements régionaux ». Des configurations nouvelles et différentes se sont développées au fil des décennies en dehors du système des Nations Unies, notamment le Groupe des Sept et le Groupe des Vingt. Néanmoins, ces nouveaux groupes bénéficient des structures diplomatiques et juridiques existantes. Formelles ou informelles, les organisations intergouvernementales internationales ont besoin que leurs États membres prennent au sérieux leur fonctionnement s’ils veulent contribuer à la stabilité internationale.