Les grandes puissances ne font pas défaut |  Affaires étrangères

Les grandes puissances ne font pas défaut | Affaires étrangères

Depuis leur fondation, les États-Unis considèrent le paiement de leurs factures comme une question de sécurité économique et nationale. Alexander Hamilton, le premier secrétaire du Trésor américain, a fait pression pour que le gouvernement fédéral assume toutes les dettes contractées par les États pendant la guerre d’indépendance. Dans un rapport présenté par Hamilton au Congrès en 1790, il décrivait « l’exécution ponctuelle des contrats », c’est-à-dire le respect de tous les engagements financiers à temps, comme une question d’honneur national. Il était également essentiel, selon Hamilton, de renforcer la confiance dans un système financier et une monnaie nationale qui pourraient soutenir le développement industriel de son pays naissant et fournir une « sécurité contre les attaques étrangères » par des empires concurrents en Europe.

Plus d’un siècle plus tard, pendant la Première Guerre mondiale, le Congrès a créé le plafond de la dette, une limite législative sur le montant de la dette que le Trésor peut assumer. Compte tenu de la controverse entourant le plafond de la dette aujourd’hui, il peut être surprenant d’apprendre que son objectif initial était de faciliter, et non de compliquer, la gestion des finances du pays par le Trésor en période de conflit mondial. Auparavant, le Congrès devait approuver chaque cas d’emprunt du Trésor, car seule la législature a le pouvoir constitutionnel d’imposer, de dépenser et d’emprunter. Avec le plafond de la dette, le département pouvait emprunter autant qu’il le voulait, jusqu’à la limite fixée par le Congrès. Laissant de côté son caractère inhabituel – aucun autre pays développé à l’exception du Danemark n’a de limite d’endettement – la mesure a été considérée comme une concession patriotique du Congrès pour partager son autorité budgétaire avec l’exécutif au service d’un objectif géopolitique partagé. En conséquence directe de cette action du Congrès, le Trésor a pu émettre des quantités massives d’obligations de guerre, ce qui a mobilisé la base industrielle américaine et a contribué à renverser le cours de la Première Guerre mondiale en faveur des Alliés. Après la guerre, le dollar américain a dépassé la livre sterling en tant que monnaie dominante dans le monde.

Un siècle plus tard, les États-Unis sont à nouveau confrontés à une concurrence géopolitique de plus en plus intense. La Chine et la Russie ont clairement exprimé leur désir de défier l’ordre international dirigé par les États-Unis. Et ensemble, ils ont la capacité de le faire – la Chine grâce à son poids économique, militaire et technologique, et la Russie en raison de son appétit démesuré pour prendre des risques qui perturbent le statu quo. Les États-Unis et leurs alliés repoussent avec force les deux puissances révisionnistes, mais alors que cette compétition se déroule, de nombreux pays choisissent de ne s’aligner sur aucune des deux parties.

Au lieu de consolider les finances de la nation pour faire face au moment géopolitique, l’inaction du Congrès menace maintenant de nuire irrémédiablement à la position mondiale des États-Unis. Les États-Unis ont atteint le plafond de la dette en janvier. Ce même mois, un groupe de républicains au Congrès a déclaré qu’il n’augmenterait pas le plafond de la dette à moins que les démocrates n’acceptent des réductions des dépenses fédérales. Plus tôt ce mois-ci, le président de la Chambre républicaine, Kevin McCarthy, a dévoilé un projet de loi visant à relever le plafond de la dette de 1 500 milliards de dollars en échange de 130 milliards de dollars de réductions de dépenses, un plan que la Maison Blanche a rapidement décrit comme un non-démarrage. Le 26 avril, les républicains de la Chambre ont adopté le projet de loi de justesse, lors d’un vote de 217 contre 215. Depuis qu’il a atteint le plafond de la dette, le Trésor a dépensé son solde de trésorerie et déployé une série de gadgets comptables (« mesures extraordinaires » dans le langage du Trésor) pour garder payer les factures des États-Unis – des factures pour des engagements de dépenses déjà approuvés par le Congrès et les présidents des deux partis, pas de nouvelles dépenses.

Le temps presse. La plupart des experts prévoient que le département épuisera sa marge de manœuvre restante entre juin et août. Si le Congrès ne parvient pas à relever le plafond de la dette maintenant, cela portera atteinte à la puissance américaine à un moment où la Chine et la Russie cherchent à exploiter toutes les faiblesses possibles.

2011, MAIS PIRE

Il ne fait aucun doute que Washington doit placer les États-Unis sur une base budgétaire plus responsable. Les deux partis politiques n’ont pas réussi à maîtriser les dépenses déficitaires alimentées par les guerres en Afghanistan et en Irak, la crise financière de 2008, l’augmentation des dépenses liées aux droits et la réponse à la pandémie de COVID-19. Cependant, menacer de faire défaut sur la dette du pays n’est pas la bonne façon d’aborder ce problème – l’équivalent de négocier tout en mettant une arme sur sa tempe.

En effet, à l’approche de la date de défaut potentielle, le Congrès fera des États-Unis un spectacle mondial, alors que le pays le plus riche et le plus puissant du monde se dirige vers l’impensable. Ce ne sera pas la première fois. Depuis 1960, le Congrès a relevé le plafond de la dette 78 fois, dans la plupart des cas sous un président républicain. Parfois, comme en 2011, le Congrès a hésité jusqu’à ce qu’il ne reste plus que quelques jours avant que le défaut ne frappe. Cette année-là, l’agence de notation S&P a abaissé la solvabilité des États-Unis de AAA pour la première fois, mais la plupart de l’impact financier et économique a été de courte durée, disparaissant après que le Congrès a levé le plafond de la dette en août. En fait, au lendemain de la dégradation de la cote de crédit, les coûts d’emprunt ont chuté et le dollar s’est raffermi, résultat du privilège exorbitant d’émettre des obligations d’État américaines, l’actif de choix pour tout investisseur à la recherche d’un refuge contre le risque, ainsi que de la bonne fortune de celui-ci. n’étant pas une alternative plausible au dollar américain. À l’époque, l’Europe sombrait dans sa propre crise de la dette, le Japon était embourbé dans la stagnation, la Chine n’avait pas encore attiré des flux massifs de capitaux étrangers et les actifs numériques n’étaient pas devenus courants.

Cette fois-ci, ça pourrait être pire. Le contexte a radicalement changé. Le Congrès est aussi polarisé qu’il ne l’a jamais été. En 2011, les républicains avaient une majorité confortable à la Chambre, avec 24 voix de plus ; aujourd’hui, il n’a qu’une marge de cinq voix. Qui plus est, le montant de la dette que les États-Unis doivent refinancer est environ deux fois plus important qu’en 2011. Les avoirs étrangers en obligations d’État américaines ont augmenté de 2 500 milliards de dollars depuis 2011 pour atteindre 7 000 milliards de dollars au total ; sur ces avoirs, au moins 1,5 billion de dollars sont détenus par des gouvernements qui ne sont pas membres du G-7 et peuvent avoir des motivations géopolitiques pour réduire leur exposition au dollar en période de crise. Autre différence par rapport à 2011, l’Europe est en train de forger une union économique toujours plus étroite, faisant de l’euro une alternative plus plausible au dollar dans le monde. Enfin, et surtout, les États-Unis mènent actuellement la campagne de sanctions économiques la plus sévère de l’histoire contre la Russie, tirant sa puissance en grande partie de la capacité des États-Unis à exclure un acteur voyou du système financier mondial dominé par le dollar. Washington devra peut-être recourir à une campagne de sanctions encore plus conséquente contre Pékin au cas où il attaquerait Taïwan ou apporterait à Moscou un soutien meurtrier à la guerre en Ukraine.

RISQUER UN TRÉSOR NATIONAL

Bien que les sanctions soient certainement justifiées et fassent plus de mal à la capacité de guerre de la Russie que Moscou ne le laisse entendre, il ne fait aucun doute que les sanctions sont une épée à double tranchant. Certains pays réfléchissent à ce qui se passerait si le livre de jeu russe de Washington était déployé contre eux, soulevant la question de savoir si une dépendance continue à l’égard du dollar américain est une valeur sûre. Pékin et Moscou encouragent leurs partenaires commerciaux à construire de nouveaux mécanismes de paiement en utilisant leurs propres devises ou le yuan chinois. En d’autres termes, l’incitation géopolitique et la capacité opérationnelle à réduire l’exposition au dollar sont en hausse, et un autre drame du plafond de la dette donne inutilement aux autres pays une justification supplémentaire pour envisager des alternatives.

Personne ne devrait sous-estimer les enjeux : la primauté du dollar américain est un trésor national. La force du dollar permet aux ménages, aux entreprises et aux gouvernements américains à tous les niveaux de se financer à bien moins cher que ce ne serait autrement le cas. Les familles profitent chaque jour du statut inégalé du dollar en payant des taux d’intérêt plus bas sur les dettes de carte de crédit, les hypothèques et les prêts étudiants. Elle a, du moins jusqu’à présent, conféré aux États-Unis la capacité unique d’absorber un choc, comme la dégradation de la note de crédit des États-Unis en 2011, sans voir les coûts d’emprunt du pays augmenter ou la devise américaine se déprécier. La primauté du dollar donne au gouvernement américain le pouvoir singulier de provoquer un choc économique sur un adversaire en l’excluant du système financier mondial basé sur le dollar par le biais de sanctions.

Mais s’il est pris pour acquis, le dollar perdra sa primauté. Le fait que le monde doive à nouveau affronter la question de savoir si les États-Unis pourraient faire défaut sur leur dette est en soi un problème. La primauté du dollar n’est rien de plus qu’un réseau enraciné dans la confiance, l’habitude et un manque présumé d’alternatives. Tous les systèmes basés sur la confiance ont des points de basculement, souvent psychologiques, impossibles à identifier à l’avance. La primauté du dollar a pu gagner en force au cours du siècle dernier grâce avant tout à la confiance dans la gestion par les États-Unis du système financier mondial – parallèlement à l’état de droit, à la qualité et à l’indépendance des institutions américaines, à la profondeur et à la liquidité des marchés de capitaux américains, et un système ouvert pour le commerce, les capitaux et les personnes. Bien que la plupart de ces forces concurrentielleshs sont encore très intacts, l’étude des réseaux, qu’ils soient écologiques, technologiques ou financiers, montre qu’ils perdent de la valeur lentement puis brutalement une fois la confiance perdue.

Pour éviter ce résultat, certains législateurs et experts extérieurs ont proposé des options unilatérales sur lesquelles le département du Trésor pourrait se rabattre pour contourner la limite d’endettement : exploiter une faille juridique obscure pour frapper une pièce de platine d’un billion de dollars afin de compenser les dettes du Trésor. Invoquer le 18e amendement pour contester la constitutionnalité du plafond de la dette. Donner la priorité au paiement du service de la dette et à certains programmes de dépenses pour équilibrer le budget et éviter l’émission de nouvelles dettes. Quel est le point commun entre ces options ? Ils sont juridiquement douteux, irréalisable ou profondément préjudiciable à la crédibilité des États-Unis. Tirer d’un sac d’astuces pour prétendre que le pays honore ses obligations n’est pas ce que font les grandes puissances. Il s’agit d’une démonstration clownesque plutôt que d’une démonstration confiante de préparation à la concurrence mondiale.

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