Le soutien de 20 milliards de dollars de Trump aidera-t-il Milei à changer la fortune de l'Argentine ?

Le Trésor américain a annoncé qu'il accordait à l'Argentine un swap de devises de 20 milliards de dollars, essentiellement une ligne de crédit d'urgence qui constitue le premier sauvetage à grande échelle financé directement par les États-Unis depuis que l'administration de Bill Clinton a accordé un prêt de 20 milliards de dollars au Mexique en 1995. Les prêts par l'intermédiaire du Fonds monétaire international (FMI) sont beaucoup plus courants, car ils présentent beaucoup moins de risques pour les États-Unis.

Cette ligne de crédit inhabituelle – et la décision encore plus inhabituelle d'utiliser les réserves de change américaines pour acheter du peso argentin la semaine dernière – vise à soutenir la monnaie en difficulté de la troisième économie d'Amérique du Sud, ont déclaré des responsables de l'administration du président Donald Trump. On s’inquiète cependant du fait que l’Argentine ne dispose pas d’une voie claire pour rembourser à la fois les États-Unis et le FMI, déjà surexposé. Les critiques affirment que l'argent des contribuables américains est mis en péril pour fournir à Javier Milei, le président argentin peu orthodoxe et conservateur sur le plan budgétaire, une bouée de sauvetage politique quelques semaines avant les élections législatives du 26 octobre.

Brad Setser, chercheur principal au CFR avec une expertise dans le commerce mondial et les flux de capitaux, explique la logique derrière les actions du Trésor – et les risques qu'elles posent – ​​juste avant la visite de Milei le 14 octobre.

Pourquoi l’Argentine a-t-elle besoin d’aide maintenant ?

Les détails de la crise économique argentine sont complexes, mais l'essentiel est simple : l'Argentine a besoin d'aide parce qu'elle est à court de devises fortes.

La plupart des gens savent que l’Argentine a procédé à un resserrement budgétaire spectaculaire immédiatement après que Milei a remporté la présidence argentine fin 2023 – l’image de Milei brandissant une tronçonneuse est assez frappante. Les dépenses publiques ont été fortement réduites, ce qui a permis d'aboutir à un budget plus ou moins équilibré cette année. Il ne fait aucun doute qu’elles étaient réelles, même s’il existe un petit déficit caché dans les livres de la banque centrale. Pourtant, des doutes subsistent quant à la durabilité des coupes budgétaires – les investissements publics ont été un peu trop réduits, par exemple – et tous ne bénéficient pas d’un large soutien politique.

Le retour de Buenos Aires à la stabilité économique nécessite plus qu'un budget équilibré. L'économie du pays a toujours souffert d'une pénurie de devises. Sa base d’exportation est petite et lourde en matières premières. Ses dettes extérieures sont relativement importantes et ses réserves de change sont faibles.

Il a connu des difficultés financières cette année alors même que ses comptes budgétaires se sont améliorés en raison de la détérioration de ses comptes extérieurs. Le compte courant – une mesure de la balance commerciale au sens large qui inclut les paiements d’intérêts de la dette extérieure – est devenu déficitaire. Le gouvernement a également souhaité maintenir sa monnaie, le peso, relativement forte pour lutter contre l'inflation. Mais pour cela, l’Argentine a dû puiser dans ses réserves de change. Lorsque ces réserves sont devenues extrêmement basses, l’Argentine a cherché – et obtenu – la possibilité d’emprunter des réserves de change aux États-Unis.

Sans une injection de nouvelles réserves de change, l’Argentine aurait été contrainte d’abandonner sa marge monétaire et de permettre une forte baisse du peso, et elle aurait eu du mal à réunir les quelque 4 milliards de dollars nécessaires pour effectuer les paiements contractuels de sa dette extérieure début janvier.

Combien de devises il reste à l’Argentine ?

Les réserves de change déclarées de l'Argentine s'élèvent à plus de 30 milliards de dollars, sans compter les modestes réserves d'or. Mais toutes ces réserves ne sont pas disponibles pour soutenir le peso sur le marché des changes.

Sur les 33 milliards de dollars de réserves de change déclarées par l'Argentine, 13 milliards de dollars sont en yuans chinois et ne peuvent pas vraiment être utilisés sans un nouvel accord avec la banque centrale chinoise. Il y a plusieurs années, l'Argentine a reçu une ligne de « swap » de devises de 18 milliards de dollars de la Banque populaire de Chine pour renforcer ses réserves. Au fil du temps, l'Argentine a été autorisée à utiliser 5 milliards de dollars de ces réserves – en grande partie pour rembourser le FMI – mais le solde fait toujours partie des réserves déclarées du pays.

Douze autres milliards de dollars des réserves argentines proviennent de dollars déposés à la banque centrale par les banques nationales. Ces réserves sont en dollars et pourraient être utilisées en cas d’urgence réelle. Mais utiliser les dollars mis de côté par les banques pour payer leurs propres déposants risque de déclencher une perte de confiance dans les banques nationales, et la dernière chose dont l’Argentine a besoin à l’heure actuelle, c’est d’une ruée sur les banques. En conséquence, les réserves utilisables de la banque centrale sont estimées à seulement 10 milliards de dollars. C'est un chiffre très faible. Et il s’agit d’une somme étonnamment basse si l’on considère que l’Argentine a reçu un prêt de 14 milliards de dollars du FMI plus tôt cette année.

Où le Trésor américain trouve-t-il l’argent qu’il prête à l’Argentine ?

Le Trésor américain dispose d'une réserve de fonds, connue sous le nom de Fonds de stabilisation des changes (ESF), qui a été réservée au financement de l'intervention américaine sur le marché des changes et à l'octroi de prêts en cas de crise. Cette réserve de fonds est toujours à la disposition du secrétaire au Trésor, même en cas de fermeture du gouvernement. Il a été conçu pour être utilisé en cas d’urgence, comme lors de la ruée sur les fonds du marché monétaire américain lors de la crise financière de 2008.

Le FSE dispose, selon son dernier rapport, d'environ 22 milliards de dollars immédiatement disponibles, soit juste assez pour couvrir une ligne de crédit de 20 milliards de dollars. Et les détails comptent ici : l’Argentine pourrait ne pas être en mesure d’accéder immédiatement à tous les fonds promis.

Il existe cependant une autre façon, plus créative, pour le Trésor de lever des dollars. Le FSE détient environ 170 milliards de dollars de monnaie de réserve du FMI, connue sous le nom de droits de tirage spéciaux (DTS), et certaines informations indiquent que le Trésor envisage d'utiliser ces fonds. Pour que les DTS entrent en jeu, le Trésor devrait d’abord les utiliser comme forme de garantie pour emprunter des dollars à la Réserve fédérale. C’est tout à fait légal, mais ce serait aussi une démarche nouvelle. Dans le passé, les prêts de sauvetage ont été financés à l'aide des réserves de change standard du FSE, et non de ses DTS.

Est-ce un plan de sauvetage ?

Oui, une extension de crédit d’urgence à l’Argentine répondrait à toutes les définitions standards d’un plan de sauvetage.

Le secrétaire au Trésor, Scott Bessent, a tenté de faire une distinction entre un plan de sauvetage et un échange, dans la mesure où le sauvetage proposé de 20 milliards de dollars est structuré comme un échange avec la banque centrale argentine et non comme une ligne de crédit directe au gouvernement. Dans le cadre d'un échange, la banque centrale argentine reçoit des dollars et crédite le compte du FSE d'un montant égal en pesos. Mais les États-Unis ne veulent pas vraiment de la monnaie argentine. Il s’attend à être remboursé en dollars, ce serait donc un échec massif si le swap n’était jamais dénoué et si le Trésor américain se retrouvait avec une quantité de pesos. Il y a une raison pour laquelle la plupart des pays n’en veulent pas dans leurs réserves internationales.

Il est important de noter que ces types de swaps du Trésor sont fondamentalement différents de ceux effectués par la Réserve fédérale avec d'autres banques centrales. Les swaps de liquidité de la Fed visent à permettre aux banques centrales des autres grandes économies avancées d'agir en tant que prêteurs de dollars en dernier ressort auprès de leurs propres banques. Les swaps FSE sont conçus pour aider les économies émergentes en difficulté à effectuer leurs paiements et à financer leurs interventions sur le marché des devises étrangères.

Les États-Unis ont également pris la décision inhabituelle d’acheter directement des pesos sur le marché des changes. Techniquement, il ne s’agit pas d’un plan de sauvetage, comme c’est généralement le cas pour les prêts d’urgence, mais c’est en fait beaucoup plus risqué que de simplement prêter de l’argent à l’Argentine, car le FSE risque de perdre de l’argent si le peso chute. C'est la première fois que les États-Unis interviennent sur le marché des changes depuis le tremblement de terre au Japon en 2011, et la première fois depuis très longtemps qu'ils achètent la monnaie d'une économie émergente.

Pourquoi le Trésor prend-il ces risques ?

C'est une bonne question. L’Argentine n’est pas un allié des États-Unis ni sur une quelconque ligne de fracture géopolitique. Les difficultés financières de l'Argentine ne sont pas non plus susceptibles de déclencher une crise financière « systémique », dans la mesure où rien n'indique que la détérioration des finances de l'Argentine se soit propagée à d'autres marchés émergents et frontières. En fait, la plupart des autres marchés émergents se sont bien comportés financièrement cette année.

L'argument du Trésor est que les États-Unis ont intérêt au succès du programme de Milei, car son engagement en faveur d'un marché sans entrave constitue un exemple important pour le reste de la région. C'est discutable. L'engagement de l'Argentine en faveur d'une politique budgétaire stricte est louable et nécessaire étant donné qu'elle n'a pas accès aux marchés internationaux. Mais Buenos Aires a raté les objectifs critiques du programme du FMI cet été et a dû obtenir une dérogation pour recevoir la deuxième tranche du financement du FMI plus tôt cette année. Les États-Unis ne récompensent généralement pas un pays qui n’a pas atteint les objectifs du FMI en lui accordant une ligne de crédit inconditionnelle.

Il y a ici un débat important sur la question de savoir s'il est judicieux ou non d'aider l'Argentine à soutenir la valeur actuelle du peso, car cela nécessite d'intervenir et, dans un sens, de combattre le verdict d'un marché sans entraves. L'argument de Bessent est que la bande de change autour du peso est uniquement sous pression en raison des craintes que Milei ne perde le contrôle de la politique économique argentine après les élections législatives du 26 octobre. Son parti a obtenu de mauvais résultats lors des élections de septembre à Buenos Aires, la plus grande province d'Argentine, créant des doutes sur la durabilité politique de ses coupes budgétaires et de sa politique favorable au marché.

Le contre-argument est que le peso était sous pression bien avant les élections provinciales. Le gouvernement de Milei a puisé dans ses réserves toute l'année, et la seule raison pour laquelle les réserves déclarées n'ont pas diminué est que l'Argentine a reçu une importante injection de liquidités du FMI. Il existe également d’autres signes indiquant que le peso est désormais surévalué. Les touristes argentins dépensent beaucoup à l'étranger, par exemple, et certains rapports indiquent que Buenos Aires elle-même est devenue une ville très chère. En mars, la ville possédait le deuxième Big Mac le plus cher du monde, à 7 dollars, et la tasse de café la plus chère d'Amérique latine, à 3,50 dollars.

Plus formellement, le peso reste assez fort sur l'indice ajusté à l'inflation établi par la Banque des règlements internationaux. Il se situe à peu près au niveau où il se trouvait dans la première partie du mandat de l'ancien président Mauricio Macri en 2017 et 2018, et cela s'est avéré être un peso plus fort que ce que l'Argentine pouvait supporter.

Comme le note l’économiste Paul Krugman, les programmes de désinflation basés sur les taux de change ont depuis longtemps échoué en Amérique latine. Une monnaie forte contribue à réduire l’inflation, mais elle prive également l’économie de devises étrangères – et cette pénurie de devises finit par devenir un problème. Le Trésor américain parie que cette fois-ci, ce sera différent.

Comment saurons-nous si l’intervention américaine a réussi ?

Un sauvetage financier réussi est un sauvetage qui n’est plus nécessaire. Ce plan réussira si l’Argentine n’a pas besoin de recourir à sa ligne de crédit ou si elle rembourse rapidement les dollars qu’elle emprunte.

Je pense que nous aurons une bonne idée si ce sauvetage est sur la bonne voie d’ici la fin de l’année. Un signal serait un peso qui s’échangerait naturellement dans la fourchette de taux de change actuelle, même après les prochaines élections, avec une demande de pesos suffisante sur le marché pour que l’Argentine puisse commencer à racheter quelques dollars et reconstituer ses réserves.

À l’inverse, un peso qui s’échange juste à la limite de la bande constitue un problème, car cela impliquerait que l’Argentine vend davantage de réserves, y compris celles empruntées aux États-Unis. L’Argentine a déjà reçu – sous deux gouvernements de droite – plus de 50 milliards de dollars de fonds du FMI. Il faut qu’elle démontre que la nouvelle ligne de crédit de 20 milliards de dollars accordée par les États-Unis produira un résultat différent.