Le désastre du plafond de la dette américaine | Affaires étrangères

Depuis que le Parti républicain a pris le contrôle de la Chambre des représentants, en novembre 2022, les États-Unis sont piégés dans une impasse qui pourrait déclencher une crise économique majeure. Les républicains ont refusé d’augmenter le plafond de la dette américaine – une limite législative sur le montant d’argent que Washington peut emprunter pour payer ses factures – à moins que le président américain Joe Biden ne consente à d’importantes réductions de dépenses qu’il a jusqu’à présent rejetées. La confrontation devient de plus en plus urgente. Les États-Unis ont techniquement atteint leur plafond d’endettement en janvier de cette année, et les outils que le département du Trésor américain utilise pour maintenir Washington dans ses limites ne peuvent pas fonctionner plus longtemps. Si les républicains et les démocrates ne parviennent pas à un accord d’ici la fin juin, le pays fera défaut pour la première fois de l’histoire.

Parce qu’un défaut serait sans précédent, ses conséquences exactes sont difficiles à prévoir. Mais les politiciens américains ont déjà maintenu le plafond de la dette contre rançon. En 2011, les États-Unis ont fait défaut quelques jours après que les républicains et les démocrates ont eu du mal à parvenir à un accord sur l’augmentation du plafond de la dette. Une étude approfondie de cette expérience aide à montrer ce que la confrontation actuelle pourrait apporter aux États-Unis et à l’économie mondiale. Pendant la crise du plafond de la dette de 2011, une agence de crédit clé a abaissé la note des États-Unis, les actions mondiales se sont effondrées et les prix des obligations des pays émergents ont chuté alors que Washington se rapprochait d’un défaut. La crédibilité de la devise américaine a également été affectée. Au fur et à mesure que l’épreuve de force se poursuivait, la valeur du dollar s’est affaiblie. D’après les données que j’ai recueillies auprès du Fonds monétaire international, les réserves en dollars américains détenues par les banques centrales du monde entier ont également considérablement diminué. La bataille d’aujourd’hui, si elle devient suffisamment sérieuse, aura probablement des conséquences similaires.

En fait, la confrontation croissante pourrait être encore plus dommageable. Il n’y a jamais de bon moment pour les difficultés économiques, mais une grave impasse frappera aujourd’hui les États-Unis à un moment où elle ralentit, où l’inflation est plus élevée qu’elle ne l’a été depuis quatre décennies et où les taux d’intérêt ont atteint un sommet de 15 ans. Parce que les États-Unis sont la plus grande économie du monde, toute crise à laquelle ils sont confrontés se propagera presque certainement à d’autres pays. Un défaut ou une confrontation prolongée pourrait donc provoquer de graves turbulences économiques mondiales.

Pour Washington, les dégâts d’une grave crise du plafond de la dette ne se limiteront pas à l’économie. Les États-Unis tirent un énorme pouvoir géopolitique du statut du dollar en tant que première monnaie mondiale. Étant donné que la plupart des échanges internationaux se font en dollars américains, les États-Unis peuvent imprimer de l’argent pour payer les biens qu’ils achètent à l’étranger, ce qui leur permet de financer un important déficit commercial international sans avoir à craindre de manquer de liquidités. L’utilisation généralisée du dollar permet également à Washington de mettre en œuvre facilement des sanctions efficaces, car il peut couper ses adversaires d’une grande partie du système financier mondial simplement en restreignant leur accès au dollar. Mais une grave crise du plafond de la dette pourrait amener une grande partie du monde à cesser de faire confiance à la monnaie, accélérant la fin de sa suprématie internationale et, avec elle, ces privilèges. Ce serait une débâcle spectaculaire – affaiblissant l’économie américaine et minant la position internationale des États-Unis – de la propre création du pays.

PROPRES OBJECTIFS

Pour tous ceux qui regardent le drame du plafond de la dette d’aujourd’hui, l’histoire de la confrontation de 2011 semblera très familière. En novembre 2010, les républicains ont pris le contrôle de la Chambre des représentants des États-Unis. Peu de temps après, le parti a exigé que le président américain Barack Obama accepte d’importantes réductions des dépenses s’il voulait augmenter le plafond de la dette. Mais les démocrates ont refusé de bouger, de sorte que les deux partis ont passé les six mois suivants à se battre férocement pour savoir comment résoudre l’impasse.

La bataille a laissé une empreinte claire sur les marchés financiers mondiaux. Chaque événement d’actualité suggérant que les démocrates et les républicains avaient du mal à parvenir à un accord – comme lorsque les pourparlers bipartites sur la réduction du déficit entre six sénateurs de haut niveau se sont effondrés le 18 mai – a fait chuter les cours boursiers mondiaux d’environ 0,5% en moyenne. Ces événements ont également entraîné une chute des prix des obligations émergentes, en moyenne, d’un peu plus de 0,1 % et une baisse du dollar américain de 0,25 % par rapport aux autres principales devises. De début mai à la fin de la crise, en juillet, les marchés boursiers mondiaux ont chuté de 7 % en cumulé. Le dollar américain s’est déprécié de près de 4,0 % par rapport au yen japonais et de 4,5 % par rapport à la livre sterling. La chute du dollar américain a été importante même par rapport aux devises des marchés émergents traditionnellement risquées. Il s’est déprécié d’environ 2,5 %, par exemple, par rapport au yuan chinois. Dans l’ensemble, la part mondiale des réserves de change détenues en dollars américains a diminué de 1,4 % au cours de cette période, soit plus de quatre fois la baisse annuelle moyenne depuis le début du millénaire.

Jusqu’à présent, les marchés financiers n’ont pas été déconcertés par la confrontation actuelle au plafond de la dette. Mais alors que la crise commence à s’installer véritablement, les taux d’intérêt des bons du Trésor américain pourraient grimper à mesure qu’ils deviennent des investissements plus risqués. Cette flambée des rendements pourrait alors faire grimper les coûts de financement partout, car l’actif le plus sûr au monde – celui qui fixe généralement le plancher des coûts d’emprunt – devient soudainement plus cher. Les conséquences pour les autres pays ne seraient pas bénignes. En 2011, lors de la dernière crise du plafond de la dette, les coûts de financement mondiaux étaient généralement faibles et les marchés émergents recevaient d’importants volumes d’investissements internationaux. Aujourd’hui, cependant, les taux d’intérêt élevés signifient que la plupart des économies sont confrontées à des conditions financières plus strictes et à des coûts d’emprunt élevés. Les niveaux de dette souveraine atteignent des niveaux record et de nombreux pays ne se sont pas complètement remis des conséquences économiques de la pandémie. Dans ce contexte, un choc sur les bons du Trésor américain pourrait dégénérer en une vague de défauts de paiement d’entreprises et d’États.

Une secousse des trésoreries pourrait également compromettre davantage la position internationale du dollar. La part des réserves internationales détenue en dollars a déjà diminué de plus de 2 % depuis la fin de la crise du plafond de la dette en 2011, plusieurs pays ayant travaillé pour que leur monnaie soit plus largement utilisée dans les transactions internationales. L’ordre mondial est devenu plus fragmenté et Washington a accru son recours aux sanctions, poussant encore plus les adversaires des États-Unis à contourner le système de paiement international centré sur le dollar. La Chine, en particulier, a décidé d’internationaliser sa monnaie, par exemple en créant un petit marché offshore du yuan et un système de paiement basé sur le yuan. Il a récemment conclu un accord avec le Brésil pour effectuer des échanges dans les devises des deux pays, et il discute d’un accord similaire avec l’Arabie saoudite. Une autre confrontation sévère au plafond de la dette aux États-Unis, en particulier un défaut, aiderait la cause de Pékin.

PERTE DURE

Déloger le dollar américain du système financier international ne sera pas facile. Le dollar est la monnaie de réserve mondiale dominante depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, et il représente encore environ 58 % des réserves de devises internationales allouées. Le monde a depuis longtemps l’habitude d’utiliser le dollar pour les paiements internationaux, et la taille et la stabilité de l’économie américaine signifient que le dollar reste attractif. Il n’y a pas non plus de remplacement clair. L’économie chinoise est vaste et Pékin s’efforce clairement de promouvoir sa monnaie, mais le yuan est soumis à des contrôles de capitaux qui rendent difficile sa possession et son échange contre d’autres devises. En conséquence, le yuan aura du mal à se mondialiser véritablement. L’euro, quant à lui, est en proie à d’autres problèmes. La plupart des investisseurs ne peuvent pas détenir une seule obligation européenne ; ils ne peuvent détenir que des obligations émises par des pays européens individuels, chacun présentant des risques et des liquidités différents, ce qui rend plus difficile l’accumulation de réserves en euros.

Mais le dollar pourrait perdre sa domination même sans successeur clair. L’ordre économique international pourrait plutôt céder la place à un système monétaire multipolaire, dans lequel les pays utilisent une variété de devises pour commercer, y compris celles des économies de marché émergentes en croissance. Un tel système deviendra beaucoup plus attractif si le gouvernement américain n’est plus disposé à s’engager inconditionnellement à rembourser les dettes des États-Unis. En augmentant le risque de détenir des bons du Trésor, qui constituent des réserves en dollars américains, une grave crise du plafond de la dette pourrait être le catalyseur d’un tel changement.

Pour Washington, cela aurait de graves conséquences. Parce que le commerce international se fait principalement en dollars, les États-Unis n’ont pas besoin d’accumuler des réserves de devises étrangères. Partout ailleurs, les banques centrales ont cependant besoin de dollars pour financer leurs importations. Pour ce faire, ils détiennent de grandes quantités de bons du Trésor américain, ce qui réduit les coûts d’emprunt américains. L’utilisation généralisée du dollar dans les transactions internationales donne ainsi aux États-Unis le privilège exorbitant de négocier et d’emprunter dans leur propre monnaie à des taux avantageux. Elle fournit également aux États-Unis un puissant levier géopolitique. La dépendance du monde à l’égard des systèmes de paiement en dollars américains permet à Washington de sanctionner unilatéralement d’autres États, ce qui a des effets économiques majeurs. Mais si les pays peuvent facilement négocier dans d’autres devises, Washington ne pourra plus à lui seul pénaliser efficacement ses adversaires.

Compte tenu de toutes ces conséquences, ce serait une faute géopolitique pour les dirigeants de Washington de risquer de faire défaut au-dessus du plafond de la dette. Mais le pays est plus polarisé aujourd’hui qu’il ne l’était en 2011, et il n’y a toujours pas de plan clair pour éviter un défaut de paiement, même si le temps continue de tourner. Dans un accès de colère, le pays le plus puissant du monde pourrait à la fois nuire à l’économie mondiale et éroder une source clé de sa propre force.