L'Argentine est toujours en crise

En octobre 2023, Javier Milei remporte l’élection présidentielle argentine. Cette victoire témoigne de la déception générale du pays à l’égard de son système politique et des deux coalitions qui se sont succédées au pouvoir jusqu’à présent. Économiste anarcho-libéral et peu expérimenté au gouvernement, Milei a passé sa campagne à promettre des solutions radicales aux problèmes que les partis traditionnels argentins n’avaient pas réussi à résoudre pendant des décennies avant lui : l’inflation et la croissance. Selon la Banque mondiale, le PIB par habitant en 2023 sera inférieur de 11 % à celui de 2011. Les statistiques officielles montrent que le taux d’inflation annuel du pays est passé de 10 % en 2004 à plus de 200 % en 2023.

Pour maîtriser la flambée des prix et stimuler la création d’emplois, Milei a promis de réduire les dépenses publiques. Pour illustrer son propos, il s’est rendu à des événements de campagne avec une tronçonneuse à la main. Et depuis sa victoire, Milei a effectivement réduit les dépenses publiques. L’inflation a baissé. Mais après neuf mois au pouvoir, Milei n’a toujours pas tenu ses promesses de transformation en profondeur. Le président n’a pas su tirer parti de l’ouverture politique créée par la fragmentation du système des partis pour assurer une gouvernance durable.

Milei a réussi à conserver le soutien populaire, même dans un contexte de politique d'ajustement économique sévère et de récession intérieure, principalement grâce à sa capacité à réduire l'inflation. Mais cette lune de miel ne durera pas éternellement. S'il ne parvient pas à s'améliorer en tant que gestionnaire et à devenir plus habile dans les négociations politiques, Milei perdra du capital politique et la crise perpétuelle de l'Argentine se poursuivra.

CRISE PERMANENTE

La crise politique la plus récente de l'Argentine a éclaté en décembre 2001, lorsque le président Fernando de la Rúa a démissionné après avoir été confronté à une profonde récession économique qui a entraîné des restrictions sur les retraits d'argent liquide, des manifestations et des émeutes de la faim. Le pays a connu plusieurs présidences intérimaires avant qu'un gouvernement intérimaire ne soit mis en place au début de 2002. Entre-temps, l'État a connu un effondrement économique massif qui a abouti à un défaut de paiement de la dette souveraine. En 2003, Néstor Kirchner, un homme politique péroniste de centre-gauche, a remporté la présidence, mettant fin à la gouvernance temporaire. Mais il n'a obtenu que 22 % des voix.

Grâce à la hausse des prix des matières premières, qui a profité aux exportations agricoles argentines, Kirchner a réussi à construire une coalition politique viable. Il y est parvenu en absorbant toutes les factions du péronisme – une coalition politique née sous la direction du populiste Juan Perón au XXe siècle – et la plupart des partis de gauche. Bien que la plupart des péronistes se soient détournés des tendances populistes de gauche pour se tourner vers le néolibéralisme dans les années 1990, la direction de Kirchner a ramené le mouvement à ses racines.

La croissance économique s'est poursuivie, et le soutien de l'opinion publique argentine à Kirchner et à sa successeure, Cristina Fernández de Kirchner (qui est aussi son épouse) a augmenté. Mais le pays est devenu de plus en plus polarisé. Et comme la croissance économique a stagné (le PIB par habitant a diminué et l'inflation s'est accélérée), les Kirchner et leur coalition ont été remplacés par une coalition non péroniste dirigée par l'homme d'affaires et homme politique de centre-droit Mauricio Macri.

Mais Macri, élu en 2015, n’a pas eu beaucoup plus de succès dans la résolution des problèmes économiques de l’Argentine. Lorsqu’il a quitté le pouvoir, l’économie du pays était en déclin et l’inflation annuelle atteignait 50 %. Il a été remplacé par un autre péroniste, Alberto Fernández (sans lien de parenté avec Cristina Fernández de Kirchner, bien qu’elle ait été sa vice-présidente). Mais Fernández n’a pas non plus réussi à maîtriser les prix. Les Argentins étaient, à juste titre, en colère et frustrés. Le décor était planté pour un outsider perturbateur comme Milei.

MILEI EN ACTION

Milei a promis de mettre fin à la domination de ces deux principales coalitions politiques, ou de ce qu’il appelait « la caste politique ». S’étant fait connaître grâce aux réseaux sociaux, Milei a traité ses adversaires de voleurs et de rats. Il a promis de faire renouer l’Argentine avec la richesse du début du XXe siècle en dollarisant l’économie et en détruisant l’État. Son style effronté et ses grandes promesses ont donné à de nombreux Argentins l’espoir qu’il pourrait mettre fin à leurs souffrances. Malgré les craintes qu’il ne porte atteinte à la démocratie du pays, il a remporté le second tour avec 56 % des voix. Il a remporté 21 des 24 circonscriptions électorales du pays, y compris certaines dans lesquelles il n’a même jamais fait campagne. Pourtant, comme les législateurs ont été élus au premier tour et que Milei n’avait pas de candidats dans toutes les provinces, la délégation de Milei ne comprenait que sept des 72 sénateurs du pays et 38 de ses 257 représentants, soit le plus petit caucus de tout président en exercice depuis la transition vers la démocratie en 1983.

Au cours de ses premiers mois au pouvoir, Milei a tenu ses promesses de réduire le déficit et de réduire l’inflation. Il a transformé un déficit budgétaire de 2,7 % du PIB en un excédent de 1,2 % du PIB en gelant les retraites et les salaires du secteur public alors que l’inflation continuait, les réduisant ainsi de fait. Il a également augmenté les taxes sur les importations et les revenus, mis fin à tous les projets de travaux publics, licencié 30 000 employés du secteur public et réduit les subventions à l’énergie et aux transports pour les consommateurs. En conséquence, l’inflation mensuelle est passée de 26 % en décembre 2023 à environ 4 % en juin, où elle est restée. Milei a, de son côté, conservé un soutien populaire stable, avec une cote de popularité qui oscille autour de 50 pour cent, même si des signes récents de lassitude de la population apparaissent. Selon la plupart des sondages, l'inflation a considérablement diminué en tant que principal problème identifié par les Argentins et a été remplacée par la peur de la perte d'emploi et de la pauvreté.

Ce changement de mentalité publique montre que la politique de Milei est une arme à double tranchant. En réduisant les dépenses publiques, Milei a contribué à plonger le pays dans une profonde récession : le gouvernement prévoit une baisse de 3,8 % du PIB en 2024. À terme, cela pourrait se transformer en un sérieux handicap politique. Milei a connu un niveau de troubles sociaux peu élevé par rapport aux normes argentines : deux grèves générales et une importante manifestation. Mais à mesure que les Argentins s’inquiètent de plus en plus de la pauvreté et de la sécurité de l’emploi, ces troubles pourraient s’aggraver.

Milei n’a pas encore tenu ses promesses de transformation à grande échelle.

L’un des problèmes les plus anciens de l’Argentine est le manque de réserves de change. Lorsque Milei a pris ses fonctions, l’écart entre le cours officiel et le cours du dollar sur le marché noir était supérieur à 100 %. Pour combler cet écart, Milei a dévalué la monnaie du pays par rapport au dollar, ce qui a provoqué une forte inflation dans les premiers mois de son mandat. Au lieu de dollariser comme il l’avait promis, Milei a maintenu le contrôle des changes – une réponse courante des présidents précédents – notamment en limitant l’accès des importateurs aux dollars, pour tenter d’éviter une nouvelle dévaluation qui aurait fait augmenter les prix. Mais l’inflation n’a pas diminué suffisamment rapidement pour empêcher la réapparition de l’écart entre le cours officiel et le cours informel du dollar. Cherchant à combler cet écart sans une nouvelle dévaluation, Milei a décidé de réduire cet écart sans dévaluation. Il a ordonné à la Banque centrale argentine d'utiliser les réserves nationales pour acheter des dollars sur le marché informel afin de faire baisser le prix officiel du dollar.

L’utilisation des réserves nationales pour acheter des dollars inquiète les marchés financiers quant à la capacité de l’Argentine à payer ses dettes souveraines, et le recours au contrôle des changes rend l’Argentine moins attractive pour les investissements étrangers. Cherchant à dissiper ces inquiétudes et à soutenir les marchés argentins, le gouvernement de Milei a adopté une loi d’amnistie fiscale pour les participations étrangères et mis en place un nouveau régime d’investissement étranger favorisant les industries extractives, comme l’exploitation minière. Il espère que ces réformes attireront effectivement les investissements étrangers et augmenteront ainsi les réserves du pays. Cependant, la plupart des investissements n’ont pas encore été concrétisés, de sorte que jusqu’aux élections de mi-mandat de 2025, le plan de Milei pour le contrôle des changes repose sur une aide importante du Fonds monétaire international. En 2018, le FMI a promis 45 milliards de dollars au président de l’époque, Macri, en raison de la pression du Trésor américain et du président Donald Trump. Milei s’attend à un traitement similaire si Trump remporte l’élection présidentielle américaine de novembre. Si Milei parvient à obtenir un allègement financier, ses alliés sont susceptibles de remporter des sièges aux élections parlementaires de l’année prochaine, ce qui lui permettra de renforcer son soutien législatif à l’adoption de réformes. Mais si l'Argentine ne bénéficie pas bientôt d'un afflux de dollars, le calcul électoral de Milei risque de ne pas fonctionner. Les Argentins votent en fonction de l'économie, donc si Milei souhaite accroître son soutien au parlement et être réélu, il doit continuer à faire preuve de rigueur sur ce front.

TEMPS EMPRUNTÉ

Jusqu’aux élections de mi-mandat de l’année prochaine, Milei pourrait compter sur ses pouvoirs exécutifs pour compenser la taille réduite de son groupe parlementaire. Il a déjà opposé son veto à une loi votée par le Congrès pour financer les retraites. Mais le pouvoir exécutif ne va pas très loin. Bien que son opposition législative fragmentée n’ait pas recueilli les deux tiers des voix nécessaires pour passer outre son veto sur les retraites, elle a néanmoins réuni les voix nécessaires pour abroger son décret sur les dépenses du renseignement – ​​la première fois qu’un décret présidentiel a été annulé par le Congrès.

Milei pourrait également exploiter la dépendance des provinces aux transferts fédéraux pour obtenir le soutien des gouverneurs et des députés provinciaux en faveur de ses réformes jusqu'aux élections de mi-mandat. Mais il n'a pas prouvé qu'il était capable de former une coalition plus large. En février, il n'a pas réussi à faire passer une ambitieuse loi de réforme omnibus parce qu'il refusait de faire des compromis. Il a finalement obtenu le soutien nécessaire pour faire passer la loi en juillet, mais seulement après que des négociations aient réduit le texte à un tiers de sa taille initiale.

Les grandes promesses de Milei ont donné à de nombreux Argentins l’espoir qu’il pourrait mettre fin à leurs souffrances.

Les négociateurs politiques de Milei voient souvent leurs positions et leurs promesses discréditées par Milei lui-même. Une grande partie du travail des responsables gouvernementaux consiste à répondre à ses caprices plutôt qu’à prendre des décisions techniques. Milei supervise les décisions économiques mais néglige de rencontrer les ministres des autres domaines, déléguant le pouvoir à sa sœur, qu’il appelle « la patronne », et à un jeune conseiller politique dont les alliés occupent de plus en plus de postes bureaucratiques critiques. Le gouvernement de Milei se caractérise également par de nombreux postes vacants, des fonctionnaires inexpérimentés et un taux de rotation élevé. Son choix des candidats à la Cour suprême, dont un juge entaché d’accusations de corruption, a provoqué un tollé parmi les professionnels du monde des affaires et du droit qui estiment que de tels choix affaibliraient la crédibilité du pouvoir judiciaire.

Milei aurait pu déjà commencer à construire une coalition plus large en utilisant les ressources de l’État, sa popularité et l’absence d’alternatives laissées par le système fragmenté des partis. Une telle coalition donnerait de la crédibilité à ses promesses de changement transformateur (sans nécessairement garantir l’effet escompté de ce changement). Mais cela nécessiterait que Milei change de personnalité et s’intéresse davantage à la gestion gouvernementale. Rien de tout cela ne semble probable.

Milei a encore surpris les analystes et les politiciens, qui n'avaient pas prévu sa victoire ni sa capacité à conserver le soutien populaire dans un contexte de restructurations économiques dramatiques. Il a réussi à faire passer une loi de réforme omnibus réduite avec le soutien de son opposition de centre-droit. Mais ses méthodes de négociation législative au coup par coup ne garantissent pas de nouveaux succès. Il compte sur les élections de mi-mandat de l'année prochaine pour construire une coalition plus large.

Avec une population épuisée par une crise permanente, Milei a encore une occasion unique de tenir ses promesses politiques. Mais si son pari électoral ne réussit pas, cette occasion pourrait bien se réduire. Même si Milei parvient à obtenir la pluralité des députés aux prochaines élections de mi-mandat, ce ne sera que le premier pas vers la réalisation de ses objectifs. S'il ne trouve pas le moyen de gagner la bataille contre la pénurie de devises étrangères, il sera lui aussi victime de l'économie argentine.