Repenser la politique étrangère indépendante de la Nouvelle-Zélande

Aux yeux de nombreux hommes politiques et analystes, la politique étrangère « indépendante » d'Aotearoa Nouvelle-Zélande est mise à mal. Les critiques soutiennent que des accords de sécurité plus étroits avec l'Australie et l'OTAN ainsi que la possibilité que la Nouvelle-Zélande rejoigne le pilier II de l'AUKUS affaibliraient la capacité du pays à adopter une approche pragmatique et autodéterminée de sa politique étrangère.

Récemment, l'ancien La Première ministre Helen Clark et l'ancien chef du Parti national Don Brash ont mis de côté leur animosité historique pour affirmer qu'une décision de rejoindre AUKUS « abandonnerait notre politique étrangère indépendante en faveur d'un soutien sans réserve à la « politique de confinement de la Chine » des États-Unis. » Ils ont accusé le gouvernement actuel de la Nouvelle-Zélande d'avoir décidé de « nous associer à l'Amérique ». tenter de ralentir l’essor économique de la Chine et de la maintenir étroitement encerclée par les forces américaines. Divers membres du Parti travailliste d’opposition se sont également opposés à une présence néo-zélandaise à l’AUKUS, décrivant l’accord comme une tentative de « coincer » la Chine et une menace commerciale.

Pour ces commentateurs, de telles actions constituent un réflexe idéologique regrettable (et dangereux) de la part du gouvernement national conservateur actuel visant à ramener la Nouvelle-Zélande à ses relations de sécurité traditionnelles étouffantes, dont les politiques reposent singulièrement sur la maîtrise de la puissance chinoise dans le Pacifique. Comme Clark a noté lors de sa visite à Wellington en avril 2024, dans le cadre d'une « politique étrangère indépendante », il est du devoir du gouvernement de gérer les relations avec la Chine et les États-Unis, « et de ne pas agir de manière à soutenir la polarisation et à soutenir l'idée selon laquelle une partie alimente les tensions ». .» Les politiques, le bagage et les implications d'une coopération accrue en matière de défense sont considérés comme inadaptés à la situation économique et sécuritaire actuelle de la Nouvelle-Zélande en tant que petit État du Pacifique.

Compte tenu de la politique et du discours autour du pilier II de l’AUKUS, ainsi que de l’apparente incapacité du gouvernement actuel à articuler correctement sa position, il est peu probable qu’il y ait une analyse lucide d’une coopération plus approfondie en matière de sécurité. Au lieu de cela, la question de savoir si un tel réalignement est souhaitable ou non se résume souvent à une péroraison sur la « tradition » d'alignement avec les alliés historiques ou sur la supériorité éthique de la politique commerciale non discriminatoire de la Nouvelle-Zélande, de sa politique antinucléaire et de la politique commerciale non discriminatoire de la Nouvelle-Zélande. L'accent mis sur le Pacifique Sud a été le normes fondamentales d’une politique étrangère « indépendante » depuis le gouvernement Lange dans les années 1980.

Néanmoins, quelle est exactement la politique étrangère « indépendante » de la Nouvelle-Zélande et comment les éléments de cette politique s'adaptent-ils au contexte international ?

Les premières incursions de la Nouvelle-Zélande dans les affaires internationales ont commencé avec la signature du Traité de Versailles en 1919 sous les auspices de l'Empire britannique. C'était un membre fondateur de la Société des Nations. Dans le cadre de la Ligue, la Nouvelle-Zélande s'est vu confier un mandat pour l'ancienne colonie allemande des Samoa (occidentales), qu'elle a gouvernée jusqu'à l'indépendance des Samoa en 1962. À cette époque, la politique étrangère de la Nouvelle-Zélande était étroitement liée à l'Empire britannique, puis aux États-Unis. après la Seconde Guerre mondiale. Son orientation occidentale était évidente dans son implication dans l’urgence malaise, la guerre du Vietnam et les accords de défense multilatéraux des cinq puissances (Australie, Malaisie, Nouvelle-Zélande, Singapour et Royaume-Uni), le pacte ANZUS et le GATT.

Cependant, l’orientation pro-occidentale a été tempérée par un engagement fort envers les Nations Unies, la sécurité collective et l’internationalisme libéral, que les décideurs politiques considéraient comme protecteur des petits États et du commerce. Le Premier ministre Peter Fraser, l'un des rares dirigeants mondiaux à avoir participé à la Conférence de San Francisco de 1945 qui a établi les Nations Unies, s'est opposé avec passion au veto des membres permanents au Conseil de sécurité de l'ONU.

Au cours des années 1960, les changements dans les attitudes nationales à l'égard de la race et de l'immigration, l'activisme maori, la reconnaissance de l'exception néo-zélandaise/Aotearoa dans le cadre du Traité de Waitangi, ainsi que la désillusion croissante face à la guerre du Vietnam menée par les États-Unis ont donné naissance à de nouveaux perspectives normatives et politiques. Ceux-ci rejetaient les mentalités bipolaires de la guerre froide qui sous-tendaient une grande partie de la politique de sécurité occidentale de l’après-Seconde Guerre mondiale. L'évolution des perceptions de sécurité s'est accompagnée de défis économiques résultant de l'adhésion britannique à la Communauté économique européenne avec la perte de marchés pour les produits agricoles néo-zélandais et la non-viabilité accrue de l'économie contrôlée de la Nouvelle-Zélande d'après-guerre.

La décision du gouvernement Lange d'adopter des politiques économiques néolibérales et une politique sans ambiguïté sans nucléaire a établi une base supplémentaire pour l'innovation politique. La politique non nucléaire, renforcée par l’intimidation américaine, la poursuite des essais nucléaires français sur l’atoll de Moruroa et le bombardement du navire de Greenpeace, le Rainbow Warrior, à Auckland, a conduit à la dissolution d’ANZUS.

Dans le même temps, la Nouvelle-Zélande a pris conscience de l’éventail plus large des défis sécuritaires, économiques et environnementaux. En tant que petite nation commerçante, les décideurs politiques ont cherché à élargir les opportunités commerciales et à mettre en place un régime de commerce et d’investissement international fondé sur des règles. La Nouvelle-Zélande a travaillé dur pour réduire les barrières commerciales et les investissements avec la Chine, ce qui constitue un aspect important de l'approfondissement de ses relations économiques avec l'Asie en général. Il a été le premier pays à accepter que la Chine devienne membre de l’OMC, il a été le premier État à reconnaître que la Chine a une économie de marché (les États-Unis et la plupart des États européens ne l’ont pas fait) ; et il a été le premier pays développé à conclure un accord de libre-échange (ALE) global avec la Chine. La Nouvelle-Zélande a soutenu l'approfondissement et l'expansion de l'Organisation mondiale du commerce et a cherché à créer un régime commercial à l'échelle du Pacifique par le biais du Partenariat transpacifique.

La politique étrangère indépendante comporte plusieurs éléments. Premièrement, en tant que petite puissance, la Nouvelle-Zélande soutient et travaille au sein d’organisations internationales telles que l’OMC et les Nations Unies. Même s’il est largement reconnu que de nombreux États ne parviennent pas à faire respecter l’ordre économique et sécuritaire international fondé sur des règles, l’engagement continu en faveur d’un ordre fondé sur des règles est considéré comme crucial pour la prospérité et la sécurité.

À cela s’ajoute l’idée selon laquelle la Nouvelle-Zélande, en tant que nation libérale de libre-échange, est attachée à l’importance fondamentale de relations commerciales et d’investissement transparentes, ouvertes et non discriminatoires. En d’autres termes, la Nouvelle-Zélande ne conditionnera pas ses relations commerciales et d’investissement sur la base de considérations normatives ou géostratégiques à moins que ces considérations ne soient adoptées par la communauté internationale. Ces politiques se reflètent dans les ALE néo-zélandais.

Deuxièmement, la Nouvelle-Zélande rejette la présence et l’utilisation de tout type d’énergie nucléaire ou d’armes nucléaires. L’engagement sans nucléaire souligne la menace évidente que l’énergie et les armes nucléaires représentent pour l’humanité et démontre l’efficacité des considérations normatives en matière de non-prolifération, de désarmement nucléaire et de refonte des arrangements de sécurité, en particulier dans la région Asie-Pacifique.

Troisièmement, la Nouvelle-Zélande continue d’entretenir des relations économiques et sécuritaires étroites avec l’Australie, mais elle participera avec d’autres États comme le Canada, le Royaume-Uni et les États-Unis à des activités militaires et de renseignement, telles que l’accord Five Eyes Intelligence.

Et quatrièmement, la Nouvelle-Zélande se considère comme un acteur honnête et engagé parmi les États insulaires du Pacifique et a cherché à aider ces États dans leur lutte contre le changement climatique, la dégradation de l’environnement, une gouvernance moins qu’adéquate et les conséquences de la confrontation entre grandes puissances.

Les succès politiques – notamment la montée du mouvement mondial sans nucléaire, le Traité de Rarotonga, l’intégration de l’économie chinoise dans l’économie mondiale, l’Accord de partenariat transpacifique global et progressiste (CPTPP) et le renforcement des droits des peuples autochtones et droits de l’homme – sont importants. Pour beaucoup de gens, ces idées font désormais partie de l’identité nationale de la Nouvelle-Zélande/Aotearoa. Pourtant, la nécessité de réévaluer les relations de sécurité avec l’Australie et d’autres États occidentaux signifie une réponse appropriée aux changements de l’environnement international. L’internationalisme libéral et la démocratie sont clairement menacés. Il est important que la Nouvelle-Zélande soutienne et rejoigne les États qui continuent de soutenir l’internationalisme libéral et un ordre fondé sur des règles.

Le commerce et l’investissement sont devenus plus politisés et la notion de commerce et d’investissement « neutres en termes de valeur » et non discriminatoires est plus difficile à appliquer dans la pratique. Ainsi, la question des asymétries et des dépendances en matière de commerce et d’investissement est redevenue une considération importante en matière de politique étrangère et économique.

De plus, il semble que la Chine cherche à refaire l’ordre international et l’équilibre des pouvoirs dans son voisinage Asie-Pacifique. Depuis l’arrivée au pouvoir du président Xi Jinping, la Chine a remis l’accent sur un régime autoritaire et adopté un nationalisme plus insurgé. Au niveau rhétorique et normatif, le gouvernement chinois a rejeté la validité et l’efficacité des valeurs libérales, des droits de l’homme et des modèles occidentaux d’internationalisme. Ce rejet est souligné par les tentatives de Pékin d’influencer la politique électorale dans la région, son soutien à l’invasion russe de l’Ukraine et sa volonté accrue de recourir à la force et/ou aux menaces de recours à la force à Taiwan et en mer de Chine méridionale. La Nouvelle-Zélande ne peut éviter l’évolution du contexte international en se concentrant uniquement sur ses relations commerciales et d’investissement dans le Pacifique.

On peut affirmer que la polarisation régionale est le produit de perceptions erronées à la fois des États-Unis et de la Chine et ne concerne pas la Nouvelle-Zélande. De plus, une évolution vers une relation plus étroite avec l'Australie et les États-Unis, ainsi qu'une adhésion au pilier II de l'AUKUS, non seulement identifie à tort la menace qui pèse sur l'intérêt national de la Nouvelle-Zélande (la Chine), mais accroît également la polarisation et le risque de conflit et menace le commerce avec la Chine. Pourtant, une telle position politique ne peut pas être défendue en s’accrochant au surnom d’« indépendant » ou en adoptant l’idée selon laquelle des relations de sécurité plus étroites saperaient la nature autodéterminante de la Nouvelle-Zélande ou la rendraient moins démocratique.

Comme indiqué ci-dessus, la Nouvelle-Zélande a toujours mené une politique étrangère libérale et orientée vers l’Occident. Sa politique étrangère a toujours été formulée dans le cadre d’un ordre libéral, de relations de sécurité avec les États occidentaux et d’une appréciation de la position des petits États commerçants au sein de cet ordre. Il a été forgé par le mécontentement à l’égard de l’idéologie, de la prolifération nucléaire et de l’incapacité des États occidentaux (en particulier des États-Unis) à percevoir les véritables problèmes et enjeux du Pacifique et du monde en développement, mais il ne s’est jamais opposé à l’ordre international libéral ni à l’Occident. la coopération en matière de sécurité en elle-même.

Le contexte international et les objectifs normatifs et matériels de la Nouvelle-Zélande, aujourd'hui et à l'avenir, sont ce que les décideurs politiques doivent prendre en compte lors de l'examen du pilier II de l'AUKUS. Quoi qu’il en soit, l’engagement catégorique en faveur des éléments de politique étrangère évoqués ci-dessus, sans lesquels la Nouvelle-Zélande n’aurait pas de politique étrangère « indépendante », substitue les tropes et les discours à une politique réelle et reflète une prédisposition idéologique plutôt qu’une analyse claire.

La politique étrangère de la Nouvelle-Zélande a toujours été un laboratoire permettant aux petits États d’avoir un impact sur les affaires mondiales. Il a inclus realpolitik considérations ainsi que d’autres éléments matériels et normatifs qui ont souvent été difficiles à concilier. Il comprend également un engagement spécifique en faveur de l’indépendance des petits États et des valeurs libérales (tant dans les relations sécuritaires que économiques), qui n’excluent pas des engagements supplémentaires en matière de sécurité ni n’imposent une politique fondée sur l’évitement d’une concurrence polarisante. La question est plutôt de savoir si l’environnement international nécessite un réalignement plus profond des objectifs et des engagements de politique étrangère.

Cette analyse a été entreprise par la Finlande et la Suède lorsqu’elles ont choisi de rejoindre l’OTAN, malgré leur profond engagement historique en faveur de la neutralité et de « l’indépendance » en matière de politique étrangère. Une telle analyse n’est pas facilitée par un engagement déplacé en faveur d’une notion idéalisée de politique étrangère « indépendante » qui a été présente dans le discours politique néo-zélandais.