Comment ouvrir la voie à la diplomatie pour mettre fin à la guerre en Ukraine

L’Ukraine et ses soutiens occidentaux ont peu de points communs avec la Russie. Pourtant, tous les acteurs clés semblent s’accorder sur une question cruciale : la guerre en Ukraine se terminera par des négociations. Comme l’a récemment déclaré le président russe Vladimir Poutine à la chaîne de télévision conservatrice Tucker Carlson : « Nous sommes prêts à négocier ». Un porte-parole du Conseil de sécurité nationale américain, tout en mettant en doute la sincérité de Poutine, a rétorqué dans un communiqué que « nous et le président Zelensky avons dit à plusieurs reprises que nous pensions que cette guerre se terminerait par des négociations ». L'absence d'issues décisives sur le champ de bataille au cours des deux dernières années a fait apparaître comme un fantasme l'alternative à une issue négociée (la victoire absolue d'un camp).

Malgré l’absence d’alternative viable à d’éventuels pourparlers, rien n’indique que les belligérants entameront des négociations dans un avenir proche. Les deux parties estiment qu’il est actuellement impossible de parvenir à un accord acceptable ; chacun craint que l'autre ne fasse pas de compromis ou profite d'une pause pour se reposer et se préparer au prochain round de combats.

Même si un accord est actuellement hors de question, toutes les parties devraient prendre des mesures dès maintenant pour permettre la possibilité de négociations à l'avenir. Au milieu d’une guerre, il est difficile de savoir si un adversaire est véritablement prêt à mettre fin aux combats ou s’il parle cyniquement de paix dans le seul but de promouvoir les objectifs de la guerre. Il est presque impossible de discerner les intentions d'un adversaire en l'absence de dialogue. Il est donc nécessaire d’ouvrir des canaux de communication afin d’être en mesure de profiter de l’opportunité de rechercher la paix lorsque cette opportunité se présentera.

Il est temps de commencer à créer ces chaînes. Pour l’Ukraine et ses partenaires occidentaux, cela signifie « parler pour parler », ou faire de la diplomatie des conflits un sujet clé des interactions bilatérales et multilatérales. Et toutes les parties devraient signaler leur ouverture à d’éventuelles négociations. Cela nécessitera que les parties belligérantes et leurs alliés prennent des mesures unilatérales pour faire connaître leurs intentions à l’autre partie. De tels signaux pourraient inclure des changements de rhétorique, la nomination d’envoyés spéciaux pour les négociations, des limitations auto-imposées aux frappes profondes et des échanges de prisonniers de guerre.

Si aucune des deux parties n’entame ce processus, les parties belligérantes resteront probablement coincées là où elles sont aujourd’hui – se battant férocement pour des centimètres de territoire, au prix d’un terrible coût en vies humaines et en stabilité régionale, pour les années à venir.

UNE PROPOSITION NON TESTÉE

La méfiance mutuelle rend difficile le premier pas vers la table des négociations. L’Occident considère Moscou comme une source de propagande et de mensonges, tellement accro aux contre-vérités qu’elle se ment même à elle-même. Rien n’illustre mieux ce phénomène que la rhétorique officielle à l’approche de l’invasion totale de l’Ukraine en février 2022, dont de nombreux représentants russes ont juré publiquement et en privé, et semblaient croire, qu’elle n’aurait pas lieu. Moscou considère également les 30 dernières années comme une série de promesses occidentales non tenues. Le meilleur exemple est la marche apparemment inexorable de l’élargissement de l’OTAN, dont de nombreux responsables occidentaux dans les années 1990 ont déclaré, et semblaient croire, qu’elle n’aurait pas lieu. L’Ukraine et la Russie avaient une longue histoire d’accusations mutuelles de promesses non tenues avant même que Moscou n’annexe la Crimée et n’envahisse le Donbass en 2014. Après février 2022, la confiance est devenue impossible.

Pourtant, la méfiance mutuelle entre les belligérants est une caractéristique de toute guerre, et donc de chaque négociation qui a mis fin à ces guerres. Si la confiance était une condition préalable à la communication, les belligérants ne commenceraient jamais à parler. Les parties peuvent et doivent commencer à discuter malgré leur méfiance mutuelle.

Mais dans ce cas, la méfiance est aggravée par des hypothèses omniprésentes d’intentions maximalistes. Kiev estime que Moscou cherche toujours à installer un gouvernement fantoche en Ukraine et qu’elle profitera de tout répit dans les combats pour rassembler ses forces avant de reprendre la bataille de manière opportuniste. La Russie, comme Poutine l’a récemment souligné, considère que l’Occident est déterminé à utiliser l’Ukraine comme un instrument pour assurer la « défaite stratégique » de la Russie. Si les objectifs d’un adversaire sont véritablement maximalistes, on se trouve face à un choix simple entre capituler ou continuer à se battre. En conséquence, les deux parties semblent résignées à l’inévitabilité d’une guerre longue et extrêmement destructrice dont elles prétendent toutes deux ne pas vouloir.

Il est possible que chaque camp ait raison quant aux objectifs maximalistes de l’autre. Mais aucune des deux parties ne peut en être sûre sans en parler. En l’absence de canal de communication, toute proposition sur les véritables intentions de l’autre partie n’a pas été vérifiée.

Ne pas tester cette proposition coûte très cher. La guerre d’usure tue un nombre considérable de soldats et de civils et épuise les ressources militaires et financières. Les responsables américains ont estimé en août 2023 que près de 500 000 soldats ukrainiens et russes ont été tués ou blessés depuis février 2022. La guerre perturbe également la sécurité internationale d’une manière qui ne profite à personne.

PREMIERS PAS

Pour les alliés de Kiev, la première étape consiste à commencer à discuter entre eux. Certains auront besoin d’être convaincus ; d’autres sont déjà convaincus et ont simplement besoin d’un signe que la diplomatie n’est plus taboue. Les responsables américains ont déjà déclaré à plusieurs reprises qu’ils espéraient que la guerre se terminerait par un règlement négocié. Mais ils n’ont pas fait savoir aux autres alliés ce que cela signifie dans la pratique, ni explicitement orienté la stratégie visant à mettre fin à la guerre autour d’un résultat négocié.

À terme, la discussion sur la diplomatie des conflits devra commencer lors des réunions du Conseil de l’Atlantique Nord et du G7, ainsi que dans le cadre d’engagements bilatéraux entre alliés aux plus hauts niveaux. Parler de parler n’implique aucun changement de politique à court terme. Il faudra consacrer du temps et des efforts à l’élaboration d’une stratégie diplomatique bien avant le début des négociations.

Parallèlement aux discussions au sein de l’alliance, la question doit être mise sur la table lors des engagements entre les alliés et l’Ukraine. Kiev craint, à juste titre, qu’une évolution vers des négociations signifie la fin de l’assistance militaire. Alors qu’ils commencent à discuter de la question avec Kiev, les alliés devraient donc maintenir, voire augmenter, leur aide en matière de sécurité.

Les États-Unis et leurs alliés peuvent commencer par solliciter l’opinion de l’Ukraine sur la communication avec l’autre partie pendant les combats et sur la nature de la fin de la guerre. Pour l’instant, ces questions ne sont pas à l’ordre du jour. Une fois que les responsables ukrainiens commenceront à entendre les mêmes questions posées par plusieurs interlocuteurs à plusieurs niveaux, ils s’engageront dans des discussions internes pour identifier leurs préférences et leur approche de la diplomatie du conflit. Intégrer le sujet des négociations aux discussions concernant l'assistance militaire et financière à long terme soulignerait également une réalité importante : aucune aide ne peut assurer la sécurité et la prospérité de l'Ukraine sans la fin de la guerre.

RÉALISATION DES SIGNAUX

Il est trop tôt pour entamer de véritables négociations avec Moscou. Et Kiev devra être en tête au début. Mais même aujourd’hui, l’Occident peut utiliser des signaux pour exprimer son intention de permettre une éventuelle fin négociée de la guerre. Les signaux sont des actions unilatérales, telles que des déploiements militaires, des déclarations publiques, des sanctions ou des gestes diplomatiques, visant à transmettre les intentions d'un État. De tels signaux sont particulièrement utiles lorsque les canaux de communication formels sont fermés, car leur exécution ne nécessite aucune interaction directe avec l’autre partie. Il est important de noter que ces actions sont réversibles ; le but est de démontrer de manière crédible son intention et de donner à l’autre partie un espace pour lui rendre la pareille. Lorsque les signaux fonctionnent, ils peuvent réduire l’incertitude quant aux véritables intentions de l’autre partie.

Ajuster l'accent rhétorique des responsables occidentaux dans leurs déclarations publiques serait un signal modeste mais important. Par exemple, les responsables pourraient réaffirmer leur ouverture à un allègement conditionnel des sanctions dans le cadre d’une issue négociée à la guerre. Mais parler ne coûte rien et Moscou ne le croira probablement pas. C’est pourquoi les États-Unis et l’Union européenne devraient également envisager de nommer des représentants spéciaux pour la diplomatie des conflits. Même si ces responsables passeraient des mois à dialoguer avec les alliés et Kiev avant même d’envisager des pourparlers avec Moscou, les nominations elles-mêmes signaleraient à la Russie que les États-Unis et l’Europe sont prêts à s’engager dans d’éventuelles négociations.

Kiev et Moscou ont davantage de possibilités de transmission de signaux, car ce sont eux les belligérants. Moscou, en particulier, doit trouver des moyens de faire signe ; La Russie devrait indiquer que ses objectifs de guerre sont limités, qu’elle est prête à négocier la fin de la guerre et qu’elle respectera les termes d’un règlement. En plus de nommer un responsable diplomatique pour servir d'homologue aux nouveaux représentants des États-Unis et de l'Union européenne, Moscou pourrait suspendre les frappes sur les villes ukrainiennes, indiquer sa volonté de procéder à un échange de prisonniers de guerre tous contre tous et mettre un terme à ses opérations. rhétorique incendiaire à l’égard des dirigeants ukrainiens.

Kiev, à son tour, pourrait assouplir le décret présidentiel de septembre 2022 qui établissait « l’impossibilité de mener des négociations avec le président de la Fédération de Russie, V. Poutine ». Kiev pourrait préciser que le décret s'applique uniquement au président russe et non aux autres représentants du gouvernement russe. Et si Moscou cessait de frapper des cibles non militaires en Ukraine, Kiev pourrait rendre la pareille en cessant les frappes qu’elle mène en Russie.

Les efforts proposés – parler de discussions entre alliés et avec Kiev, et faire signe à Moscou – ne représenteraient pas un changement de politique. Ils ne représentent même pas une démarche pour entamer des négociations. Au contraire, ils ne feraient qu’entamer ce qui sera probablement un long processus menant à d’éventuelles négociations. Arriver à la table des négociations ne sera pas facile, mais l’alternative est une guerre sans fin et acharnée qu’aucune partie ne prétend vouloir et que les deux parties perdent en poursuivant le combat.