Comment le Timor-Leste a échappé à la « malédiction des ressources » politique

Dans un contexte de recul démocratique en Asie du Sud-Est, le succès du Timor-Leste est impressionnant. En mai, le pays a élu un nouveau parlement. En juillet, le pouvoir a été transféré pacifiquement du Fretilin à une coalition dirigée par le Congrès national pour la reconstruction du Timor (CNRT) et dirigée par Xanana Gusmao. Il s’agissait des sixièmes élections parlementaires du pays depuis son indépendance de l’Indonésie en 2002, période au cours de laquelle les dirigeants sortants ont toujours accepté la défaite électorale et remis le pouvoir à leurs opposants.

Depuis les élections de cette année, les dirigeants timorais expriment également de plus en plus clairement leur opposition à la junte militaire au Myanmar, même si cela présente de sérieux risques pour ses efforts de longue date pour devenir membre de l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est (ASEAN). Cet engagement démocratique est d’autant plus impressionnant et surprenant que le Timor-Leste est un candidat idéal à la « malédiction des ressources » politique, dans laquelle la richesse pétrolière sert à soutenir un régime autoritaire.

À première vue, le pétrole devrait être une bénédiction. Il donne aux États des ressources cruciales pour développer des institutions démocratiques saines et mener des politiques populaires. Malheureusement, la réalité est bien souvent différente. Dans bien trop de cas, le pétrole a soutenu un régime autoritaire. Les ressources sont souvent utilisées pour construire de puissants appareils répressifs et acheminer l’argent vers les élites politiques et économiques. De nombreux pays, du Venezuela à la Guinée équatoriale en passant par le Kazakhstan, ont souffert de ce que l’on appelle la « malédiction des ressources » politique.

Le danger est réel, mais il n’est pas inévitable. Les États qui étaient déjà démocratiques et bien gouvernés avant la découverte du pétrole peuvent souvent « échapper » à la malédiction. La Norvège, par exemple, était depuis longtemps une démocratie avant de découvrir l’or noir en 1969. On dit également qu’une bonne gouvernance des ressources naturelles est également utile. Les fonds pétroliers gérés de manière technocratique, qui isolent les richesses naturelles du pays des politiciens, des bureaucrates et des généraux, garantissent qu’elles ne peuvent pas être utilisées pour supprimer la démocratie ou à d’autres fins néfastes. Dans les deux cas, il s’agit généralement d’États du Nord.

Mais qu’en est-il de la grande majorité des États riches en pétrole du Sud, comme le Timor-Leste ? Ces États ne jouissent ni d’une longue histoire de démocratie ou de bonne gouvernance, ni du consensus politique nécessaire pour maintenir un régime de gestion impartial et technocratique des ressources. Lorsque le Timor-Leste a obtenu son indépendance, la démocratie s’est trouvée confrontée à de grandes difficultés. Il est classé parmi les pays les plus pauvres et les plus sous-développés du monde. De plus, elle a enduré des siècles de colonialisme portugais et plusieurs décennies d’occupation brutale et sanglante par l’Indonésie. Lorsque l’indépendance fut finalement obtenue, les milices indonésiennes avaient détruit la grande majorité des infrastructures du pays.

De plus, étant l’un des pays les plus dépendants des ressources au monde, le Timor-Leste semble avoir été très vulnérable à la malédiction politique des ressources. Depuis les années 2000, les revenus des hydrocarbures représentent en moyenne 40 pour cent du PIB annuel du pays et plus de 85 pour cent des dépenses de l’État.

Alors, comment le Timor a-t-il réussi à établir une démocratie dynamique et à vaincre la malédiction des ressources politiques ?

Les explications conventionnelles ne nous disent pas grand-chose. Lorsque le pétrole a été découvert, le pays n’était ni indépendant ni démocratique. Elle a souffert d’une oppression coloniale brutale qui s’est soldée par l’effondrement de près de tous institutions fonctionnelles. Lorsque l’argent du pétrole a réellement commencé à affluer dans les coffres de l’État nouvellement indépendant, au début des années 2000, le pays venait tout juste de devenir indépendant et n’était certainement pas une démocratie consolidée. En effet, en 2006, le pays a été confronté à une violente crise politique si grave qu’il a fallu déployer des forces internationales de maintien de la paix pour y mettre fin.

La gestion des ressources naturelles du pays est décidément sous-optimale. L’État timorais contrôle totalement les revenus des hydrocarbures. Dans un premier temps, il a mis en place un fonds national pétrolier pour les gérer de manière durable. Les gouvernements n’avaient pas le droit de retirer de l’argent plus rapidement que le fonds ne pouvait être reconstitué.

Mais malgré les nombreux éloges des observateurs internationaux, cet arrangement n’a pas duré longtemps. Rapidement, les gouvernements ont commencé à prélever des sommes massives pour des choses comme les pensions des vétérans de la lutte pour l’indépendance – une circonscription politique clé – ou de nouveaux emplois dans le secteur public.

Ironiquement, cependant, c’est au cours de la première phase de gestion « durable » des ressources pétrolières que le mécontentement au sein de certaines sections de l’armée a dégénéré en désordres et violences généralisés qui ont laissé l’expérience démocratique timoraise au bord de l’effondrement en 2006. Par la suite, le gouvernement a ouvert ses portes. les robinets du fonds pétrolier, et depuis lors, la démocratie n’a fait que se renforcer.

Si les explications dominantes ne peuvent pas expliquer la réussite timoraise, qu’est-ce qui le pourra ? Un examen plus approfondi des acteurs politiques issus de la lutte pour l’indépendance peut s’avérer utile. Premièrement, parce que le Fretilin et le CNRT – les deux partis politiques dominants – sont profondément enracinés dans la lutte contre l’occupation indonésienne, ils jouissent tous deux d’un niveau élevé de légitimité populaire. Mais contrairement à d’autres mouvements de libération coloniale, ils ont toujours été très attachés idéologiquement à la démocratie libérale. On ne peut pas en dire autant de certaines personnalités de l’indépendance postcoloniale telles que Gamal Abdel Nasser en Égypte ou Robert Mugabe au Zimbabwe.

En outre, le fait qu’aucune des deux factions politiques ne soit hégémonique au sein de la sphère politique timoraise s’est avéré être une aubaine pour l’avenir du pays. Dans d’autres pays, les dirigeants et mouvements indépendantistes ont effectivement monopolisé la représentation politique, ce qui a facilité l’établissement de systèmes autoritaires. À l’inverse, la nature fragmentée du mouvement indépendantiste timorais a encouragé les acteurs à rechercher des institutions politiques qui ne soient pas un système de vainqueur. La crainte d’une présidence forte ou d’un parlement doté de majorités disproportionnées était forte. Après tout, aucun homme politique ne veut courir le risque d’être mis à l’écart au cours des premières années qui suivront l’indépendance.

Au lieu de cela, les forces politiques timoraises ont opté pour un système semi-présidentiel dans lequel un président relativement faible doit faire face à un parlement fort élu au scrutin proportionnel. Malgré l’effondrement occasionnel des gouvernements de coalition, ce système est resté remarquablement stable et les partis politiques ont toujours supporté les défaites électorales, notamment parce qu’ils peuvent être sûrs qu’il y aura des opportunités de reprendre le pouvoir à l’avenir.

Bien entendu, dans les contextes post-conflit, et notamment lorsque l’accès aux ressources naturelles est en jeu, les acteurs externes cherchent souvent à influencer le résultat. Là encore, et c’est assez surprenant, au Timor-Leste, la communauté internationale a généralement joué un rôle constructif. Il a assuré une sécurité cruciale pendant la transition vers l’indépendance grâce à la fourniture de soldats internationaux de maintien de la paix. Il a également fourni une aide précieuse pour reconstruire les infrastructures existantes, construire de nouvelles institutions et renforcer les capacités humaines. Dans le même temps, les acteurs étrangers se sont abstenus de mettre leur pouce sur la balance politique nationale en choisissant des gagnants impopulaires ou illégitimes, comme ils l’ont fait en Afghanistan ou en Irak. À cet égard, le Timor-Leste a peut-être eu la chance d’être considéré comme « banal » – d’être une nation dans laquelle aucune grande puissance n’avait d’intérêt particulier.

En résumé, le Timor-Leste continue certainement de faire face à de graves défis économiques, de développement et politiques. De même, la corruption continue de représenter un défi très réel. Ce n’est pas une utopie. Mais le fait que le Timor-Leste ait consolidé la démocratie contre toute attente est porteur d’un message optimiste pour les autres pays.

Le Timor-Leste démocratique remet également en question les orthodoxies existantes concernant la soi-disant malédiction des ressources politiques. Un pays extrêmement dépendant des ressources et sans historique de « bonne » gouvernance peut encore consolider la démocratie.

Par ailleurs, une gestion particulièrement prudente ou technocratique des richesses pétrolières ne semble pas non plus nécessaire. Oui, les revenus pétroliers peuvent être utilisés à des fins de répression et de clientélisme. Mais Timor nous enseigne que si la richesse naturelle ne se traduit pas par des avantages tangibles pour les citoyens, ceux-ci ne verront peut-être que peu d’avantages à une transition démocratique.

En fin de compte, la richesse pétrolière est ce que les États en font. En effet, l’histoire timoraise montre le pouvoir du libre arbitre sur le destin. Les acteurs nationaux ont été incités à choisir des institutions propices à la démocratisation comme la représentation proportionnelle, mais ils ont également choisi de respecter les règles et se sont véritablement engagés en faveur de la démocratie libérale. De même, la communauté internationale devrait également prendre courage. Lorsqu’il entend sérieusement soutenir un régime démocratique, le Timor-Leste montre qu’il peut avoir un impact positif même sur un terrain résolument difficile.