Changer les incitations des cadres : l'histoire inédite du défi économique de la Chine

Malgré le ton optimiste de la propagande gouvernementale, l’économie chinoise est confrontée à de sérieux défis. Les conversations avec les gens ordinaires en Chine révèlent un sentiment omniprésent de pessimisme. Presque tout le monde raconte comment le ralentissement économique a rendu leur vie plus difficile. Certains tiennent même ouvertement le gouvernement pour responsable de cette situation difficile. Les responsables chinois, de Shanghai au Henan, ont commenté la stagnation de l’économie, qualifiant la situation de « intimidante ». Un responsable du Henan a même révélé qu'entre 70 et 80 pour cent des nouveaux diplômés universitaires de cette année sont incapables de trouver un emploi.

Les explications dominantes des difficultés économiques de la Chine se concentrent sur des défis économiques structurels ou sur des politiques budgétaires et monétaires. Le gouvernement chinois a mis en place des politiques pour résoudre ces problèmes. Cependant, cet article examine les défis économiques de la Chine sous un angle différent, en faisant valoir que la structure d'incitation des cadres locaux est un facteur crucial, mais souvent négligé, dans la performance de l'économie chinoise.

La structure d’incitation des cadres et la croissance économique

L'étude du système d'incitation des cadres a joué un rôle central dans la compréhension de la croissance économique de la Chine. Selon Kevin O'Brien et Li Lianjiangles cadres locaux en Chine se voient attribuer de nombreuses responsabilités et objectifs dans le cadre du système de responsabilité des cadres. Ces objectifs sont divisés en deux catégories : les « objectifs durs », qui sont contraignants et impliquent des résultats mesurables, et les « objectifs souples », qui sont non contraignants et manquent de critères mesurables. Les dirigeants locaux donnent systématiquement la priorité à la réalisation d’objectifs difficiles plutôt qu’à des objectifs souples, car les premiers ont plus de poids dans l’évaluation des performances.

Parmi ceux-ci, la croissance du PIB constitue l’objectif le plus difficile à atteindre. Dans de nombreux cas, cela devient un objectif de veto, ce qui signifie que le fait de ne pas atteindre l’objectif de croissance du PIB peut annuler et annuler toutes les autres réalisations. Par conséquent, cette concentration intense sur la croissance du PIB a stimulé une compétition de type tournoi entre les gouvernements locaux, les responsables adoptant des stratégies de maximisation de la croissance pour améliorer leurs perspectives de promotion.

D’autres chercheurs ont exploré plus en détail la relation entre la croissance économique et la structure d’incitation des cadres. Lynette Ong ont démontré que les objectifs économiques, tels que la croissance du PIB et les niveaux d’endettement locaux, influencent les décisions politiques des autorités locales, par exemple en favorisant les prêts aux entreprises publiques plutôt qu’aux entreprises privées.

Yuen Yuen AngLes recherches de ont mis en évidence le pouvoir des incitations aux cadres pour stimuler les économies locales. Tous les cadres, quel que soit leur rôle spécifique, sont tenus d’atteindre les objectifs d’attraction des investissements, ce qui se traduit par une orientation politique hyper centrée sur le développement économique.

De la même manière, David Bulman a montré que le système d’incitation des cadres est le facteur le plus critique de la croissance économique locale. Son étude a révélé que parmi six townships présentant une géographie, un climat et des ressources identiques, ceux qui donnaient la priorité à la croissance du PIB surpassaient ceux qui se concentraient sur le maintien de la stabilité.

Le développement économique n’est plus une priorité

Cependant, des entretiens récents révèlent un changement significatif dans le système de responsabilité des cadres, un changement qui a eu un impact profond sur la croissance économique. Les incitations aux cadres locaux, autrefois déterminantes pour stimuler la croissance économique, la freinent désormais. Le développement économique n’est plus une priorité pour les cadres locaux.

Le premier changement majeur dans le système d’évaluation des cadres est la réduction de l’accent mis sur la responsabilité individuelle et la montée de la responsabilité « collective ». Dans le cadre du nouveau système, les évaluations des cadres sont divisées en deux catégories. La première catégorie est l’évaluation individuelle, qui évalue les cadres sur la base de cinq critères : « moralité », « capacité », « travail acharné », « performance » et « incorruptibilité » (德能勤绩廉). Bien que la « performance » soit l’un des cinq critères, la performance professionnelle réelle n’est pas mesurée au niveau individuel.

Un responsable local a noté que, contrairement aux indicateurs clés de performance (KPI) des entreprises privées, les évaluations individuelles au sein du gouvernement sont très subjectives. Tant que les cadres se présentent au travail et évitent de commettre des crimes, n'importe qui peut réussir son évaluation individuelle. Après tout, comme l'a fait remarquer le cadre, « Nous sommes tous des collègues de travail et membres du PCC ; comment peut-on savoir qui est meilleur que les autres ?

La véritable évaluation des performances a lieu au niveau du bureau. Par exemple, dans le cas de l’attraction des investissements, un indicateur local clé selon Yuen Yuen Ang, la responsabilité d’atteindre les objectifs d’attraction des investissements incombe au bureau local d’attraction des investissements, plutôt qu’aux cadres individuels. En conséquence, le gouvernement de niveau supérieur évalue le bureau dans son ensemble plutôt que la performance individuelle.

En pratique, cela signifie que le chef du bureau est tenu responsable si le bureau ne parvient pas à atteindre son objectif d’attraction des investissements. Les employés de bureau individuels ne sont pas directement blâmés. Même s’ils peuvent recevoir des réprimandes de la part de leurs chefs de bureau – une punition qu’ils considèrent souvent comme « rien » – ils ne seront pas confrontés à des sanctions supplémentaires, comme une réduction de salaire ou une inaptitude dans leur dossier personnel.

Le nouveau système d'évaluation des cadres a considérablement réduit les incitations pour les cadres locaux. En supprimant les incitations individuelles du processus d’évaluation, les cadres ont perdu leur motivation au travail. Beaucoup décrivent leur vie professionnelle quotidienne comme « sonner la cloche tous les jours comme un moine » (当一天和尚，撞一天钟), ce qui signifie qu'ils exercent passivement leurs fonctions. Cette question est devenue particulièrement cruciale depuis que les gouvernements locaux ont supprimé les primes liées aux performances afin de formaliser le système salarial des cadres et de réduire les « revenus de la zone grise » des cadres. Atteindre les objectifs ne se traduit plus par des gains matériels pour les cadres locaux.

En particulier, les cadres plus âgés des postes inférieurs sont souvent les moins motivés à travailler. Ayant dépassé l’âge limite pour une promotion, ils ne voient aucune perspective d’évolution de carrière. Cependant, ils ne peuvent pas être licenciés en raison du système de fonction publique chinoise à vie. En conséquence, ils sont peu incités à accomplir des tâches et ont tendance à « se débrouiller » (混) pour le reste de leur carrière jusqu’à la retraite. Un jeune cadre les a décrits comme « sournois » (油), faisant le strict minimum tout en évitant leurs responsabilités.

Leurs dirigeants, souvent plus jeunes, disposent de moyens limités pour les diriger. Étant donné que l’âge et l’ancienneté pèsent lourd dans le système, les jeunes chefs de bureau sont également réticents à commander des cadres plus âgés et ont tendance à les laisser tranquilles. Un ancien responsable du CCDI a fait remarquer que même les équipes d'inspection les ignorent.

Par conséquent, un cadre de Shanghai a déclaré : « J'ai 40 ans maintenant et c'est ma dernière chance de promotion. Si je ne suis pas promu dans les cinq prochaines années, je resterai à plat. Pourquoi devrais-je m'en soucier encore ? Si mon supérieur me dit de faire quelque chose, je lui répondrai.

Inspections accrues

Un autre changement dans le système d’évaluation est le nombre et l’importance croissants des inspections descendantes. L’ancien système d’évaluation des cadres, tel que décrit par de nombreux chercheurs, était axé sur les résultats. Les cadres étaient autorisés à utiliser tous les moyens nécessaires pour atteindre les objectifs numériques dans le cadre d'évaluation. En conséquence, les gouvernements locaux ont souvent violé les droits légitimes des citoyens pour atteindre ces objectifs. En réfléchissant à cette période, un cadre local a décrit les gouvernements locaux comme « rien de vraiment différent des gangs et de la foule ». La nature mafieuse du gouvernement local a été l’une des raisons à l’origine des incidents de masse locaux généralisés dans les années 2000 et au début des années 2010.

En conséquence, le gouvernement chinois a introduit des inspections descendantes pour surveiller le processus d’achèvement des tâches. Généralement, ces inspections vérifient les comptes locaux et les flux financiers, et examinent les documents officiels à chaque étape de la mise en œuvre de la politique. Un responsable local a expliqué ces inspections par un exemple : Avant l'introduction du système d'inspection, si une commune avait une politique pour aider les agriculteurs à élever des porcs, l'inspection se concentrerait uniquement sur la question de savoir si chaque famille possédait des porcs. Tant que chaque famille avait des cochons, tout irait bien. Désormais, en plus d'évaluer le résultat final, l'inspection se concentre sur chaque étape du processus de mise en œuvre, depuis les documents d'appel d'offres pour l'achat de porcs jusqu'aux photos des porcs distribués à chaque famille.

Ces inspections ont considérablement réduit les activités illégales au cours du processus de mise en œuvre de la politique, et les responsables locaux se considèrent désormais comme beaucoup moins « mafieux ». Cependant, ces inspections ont également entraîné des retards importants dans la mise en œuvre des politiques. Non seulement les responsables doivent veiller à respecter scrupuleusement les règles, mais ils doivent également laisser des traces de leur achèvement à chaque étape du processus de mise en œuvre de la politique.

En conséquence, les autorités locales se retrouvent souvent submergées de paperasse. En fait, laisser des traces parfaites des documents pour satisfaire aux inspections est même devenu plus important que d’accomplir la tâche elle-même. En plus du manque d’incitations individuelles, de nombreux responsables estiment que leur seule responsabilité est la paperasse et que le succès de la politique n’a pas grand-chose à voir avec eux.

La nécessité de respecter des règles a également conduit à la fin de nombreuses pratiques extralégales qui avaient pourtant prouvé leur efficacité économique depuis des décennies. Par exemple, la troisième session plénière du 20e Congrès du Parti a réitéré l’interdiction des « politiques industrielles illégales », telles que l’attraction d’entreprises avec des « incitations fiscales excessives ». Au niveau local, les bureaux des impôts enquêtent avec zèle sur les allégements fiscaux et les subventions. Comme l’a déploré un responsable du bureau du commerce, ces agents du bureau des impôts sont comme des « détectives enquêtant sur les criminels ».

En conséquence, les gouvernements locaux ont perdu l’un de leurs outils les plus efficaces pour attirer les investissements. Même si les gouvernements locaux tentent de faire preuve de créativité et de trouver d’autres moyens d’utiliser les subventions et les incitations pour attirer les investissements, les responsables du bureau du commerce se sont plaints du fait que le bureau des impôts « rend le travail d’attraction des investissements difficile, en particulier à une époque où l’économie va si mal ».

L’économie chinoise est avant tout politique ; des facteurs politiques tels que les incitations aux cadres sont cruciaux pour comprendre le développement économique de la Chine. Pendant longtemps, la croissance rapide de la Chine a dépendu de responsables locaux favorables à la croissance et désireux d'adopter des politiques de maximisation de la croissance. Cependant, la situation a changé et les cadres sont désormais complètement différents. Ils ont peu d’intérêt à poursuivre la croissance ; au lieu de cela, ils se concentrent sur la paperasse et les inspections. Le système d’évaluation des cadres décourage encore davantage les fonctionnaires d’assumer activement leurs responsabilités et d’accomplir leurs tâches, créant ainsi des cadres indifférents à tout résultat, y compris la croissance économique.