Ce dont l’Ukraine a besoin de la part de l’OTAN

L’Ukraine saigne. Sans une nouvelle assistance militaire américaine, les forces terrestres ukrainiennes pourraient ne pas être en mesure de tenir le coup face à une armée russe implacable. La Chambre des représentants américaine doit voter maintenant pour adopter le plan de dépenses d'urgence que le Sénat a massivement approuvé le mois dernier. La priorité la plus urgente est d’affecter des fonds au réapprovisionnement de Kiev en obus d’artillerie, en missiles de défense aérienne, en roquettes à frappe profonde et en d’autres besoins militaires critiques.

Mais même une fois que l’Ukraine aura reçu ce soutien indispensable, une question fondamentale demeure : comment aider l’Ukraine à assurer son avenir. C’est une question à laquelle les dirigeants de l’OTAN devront répondre lorsqu’ils se réuniront en juillet prochain à Washington pour leur sommet du 75e anniversaire.

La guerre de la Russie contre l’Ukraine ne concerne pas seulement le territoire : elle concerne l’avenir politique de l’Ukraine. Le Kremlin cherche à s’assurer que l’avenir de l’Ukraine se décide à Moscou et non à Kiev. L’Ukraine se bat pour avoir la liberté de décider de son propre avenir et une grande majorité d’Ukrainiens souhaitent que leur pays devienne membre de l’OTAN et de l’Union européenne.

L'année dernière, l'UE a ouvert des négociations d'adhésion avec Kiev. Mais ce processus prendra des années. Pendant ce temps, l’Ukraine cherche à être invitée à rejoindre l’OTAN. Mais les pays de l’OTAN sont divisés sur la question de savoir quand Kiev devrait y adhérer. Certains membres, menés par les pays baltes, la Pologne et la France, souhaitent que l'alliance lance une invitation formelle lors du sommet de Washington en juillet prochain. Ils estiment que la persistance des vides sécuritaires en Europe incite Moscou à combler militairement ces zones grises – comme elle l’a fait en Ukraine, en Géorgie et en Moldavie. D’autres membres, dont les États-Unis et l’Allemagne, ne sont pas prêts à agir aussi vite. Le Premier ministre néerlandais sortant Mark Rutte, qui pourrait bien devenir le prochain secrétaire général de l'OTAN, a exprimé cette perspective lors de la conférence de Munich sur la sécurité le mois dernier : « Tant que la guerre fait rage, l'Ukraine ne peut pas devenir membre de l'OTAN. »

D'anciens responsables ont proposé diverses idées pour combler ce gouffre. La première consiste à lancer une invitation à l’Ukraine, mais à n’y donner suite que plus tard, à une date indéterminée. Ce serait un geste vide de sens, car aucune disposition du traité ne s'appliquerait tant que les 32 membres n'auraient pas ratifié l'adhésion de l'Ukraine. Une autre idée serait d’inviter l’Ukraine à entamer des négociations d’adhésion, un modèle emprunté au processus d’élargissement de l’UE. Mais les pays candidats à l'adhésion à l'UE suivent une voie bien tracée, en adoptant et en mettant en œuvre l'ensemble du droit de l'UE au fil des années. L'équivalent de l'OTAN est le Plan d'action pour l'adhésion, mais à Vilnius l'année dernière, les membres de l'OTAN ont convenu que Kiev « avait dépassé le besoin » d'un MAP. Si l’objectif et le calendrier des négociations d’adhésion ne sont pas clairement définis, une invitation à entamer des négociations laisserait l’Ukraine dans le même enfer où elle se trouve depuis 2008, lorsque l’OTAN a convenu que l’Ukraine « deviendrait » membre de l’OTAN.

Le sommet de Washington offre l’occasion de combler ce fossé et de parvenir à un consensus sur l’Ukraine au sein de l’alliance. La première étape consiste à clarifier les réformes que l’Ukraine doit accomplir et les conditions qui doivent prévaloir sur le terrain avant de pouvoir rejoindre l’alliance. Deuxièmement, l’OTAN doit prendre en charge la coordination de l’assistance militaire fournie par la coalition de plus de 50 pays et aider l’Ukraine à se doter d’une armée moderne et interopérable. Enfin, les dirigeants de l'OTAN doivent intensifier leur soutien à la défense de l'Ukraine en fournissant des armes avancées, telles que des missiles à longue portée, que certains membres de l'OTAN hésitent à fournir.

DISPARITÉ DE CLARTÉ

Lors du sommet de Vilnius, plutôt que d'accepter d'adresser à l'Ukraine l'invitation qu'elle souhaitait, les dirigeants de l'OTAN ont promis que « l'avenir de l'Ukraine était dans l'OTAN », tout en notant qu'ils ne lanceraient une invitation que « lorsque les Alliés seraient d'accord et que les conditions seraient remplies ». en bas de la route.

S'il est clair que l'Ukraine ne recevra pas d'invitation au sommet de Washington, le langage de Vilnius suggère une voie à suivre : l'OTAN doit clarifier quelles « conditions » doivent être remplies, puis inviter Kiev à engager des pourparlers directs au sein du Conseil OTAN-Ukraine sur la date à laquelle et comment cela peut être fait.

Pour créer un consensus entre alliés, les dirigeants de l’OTAN devraient se mettre d’accord sur deux conditions qui doivent être remplies avant d’inviter officiellement l’Ukraine à rejoindre l’alliance. Premièrement, l'Ukraine devrait achever les réformes démocratiques, anticorruption et du secteur de la sécurité décrites dans le programme national annuel de l'Ukraine, la structure formelle qui prépare l'Ukraine à l'adhésion. Lors du sommet de Washington, les dirigeants de l’OTAN devraient s’engager à travailler ensemble pour aider Kiev à finaliser ces réformes d’ici un an. Deuxièmement, les combats en Ukraine doivent cesser. Tant qu'il y aura un conflit militaire actif en Ukraine, l'adhésion de l'Ukraine à l'alliance pourrait conduire à une confrontation directe entre l'OTAN et la Russie – un pari que la plupart des membres de l'OTAN ne sont pas prêts à prendre.

Avant que la deuxième condition puisse être remplie, l’OTAN doit préciser ce qu’elle considère comme une fin satisfaisante des combats. Cela ne peut pas signifier la fin de la guerre, car cela présuppose un accord de paix, ce qui serait extrêmement difficile à réaliser dans un avenir proche. La croyance commune selon laquelle toutes les guerres se terminent par des négociations est fausse. La plupart des guerres se terminent par un épuisement mutuel ou une victoire unilatérale ; très peu aboutissent à une paix négociée. Dans un avenir prévisible, tout ce que l’on peut espérer est un conflit gelé, c’est-à-dire une cessation des hostilités sans solution politique.

L’OTAN doit clarifier quelles « conditions » doivent être remplies avant d’inviter officiellement l’Ukraine à rejoindre l’alliance.

Lors du sommet de Washington, les dirigeants de l’OTAN devraient accepter d’inviter l’Ukraine lorsque les combats auront effectivement pris fin, soit par une improbable victoire ukrainienne, soit par un cessez-le-feu ou un armistice durable. À la fin d’un conflit actif, Kiev ne devra pas accepter comme permanente une perte de territoire au profit de la Russie, mais simplement que tout changement du statu quo devra être réalisé politiquement et non militairement.

Après l'adhésion de l'Ukraine à l'OTAN, l'engagement de défense collective de l'alliance au titre de l'article 5 ne s'appliquerait qu'aux territoires sous le contrôle de Kiev. Il serait difficile pour Kiev d’accepter cette condition, car les Ukrainiens craindraient une division durable du pays. Mais la réalité d’un conflit gelé pourrait conduire Kiev à décider de consolider le territoire qu’elle contrôle et de verrouiller son adhésion à l’OTAN. Les dirigeants de l’Alliance pourraient vouloir préciser que si les combats devaient reprendre en raison des actions militaires entreprises par l’Ukraine, l’article 5 ne s’appliquerait pas..

Il existe des précédents pour étendre une garantie de sécurité à un pays aux frontières contestées. Le Traité de coopération et de sécurité mutuelles entre les États-Unis et le Japon, signé en 1960, engage les États-Unis à défendre uniquement « les territoires sous administration japonaise », et non les territoires du Nord saisis par l’Union soviétique à la conclusion de la Seconde Guerre mondiale. Seconde Guerre mondiale (et occupée par la Russie jusqu'à ce jour). De même, l'adhésion de la République fédérale d'Allemagne à l'OTAN en 1955 a étendu l'article 5 uniquement à l'Allemagne de l'Ouest ; L'Allemagne de l'Est communiste, y compris l'enclave démocratique de Berlin-Ouest, ont été exclues jusqu'à la réunification pacifique du pays en 1990. Avant d'obtenir son adhésion, l'Allemagne de l'Ouest a dû accepter de « ne jamais recourir à la force pour parvenir à la réunification de l'Allemagne ou à la modification du régime ». frontières actuelles de la République fédérale d’Allemagne.

Lors du sommet de l'OTAN de l'année dernière à Vilnius, les responsables ukrainiens étaient naturellement préoccupés par le fait que les « conditions » étaient un code pour des objectifs en constante évolution. Si l’OTAN ne définissait jamais les conditions, elle pourrait toujours ajouter des obstacles supplémentaires que l’Ukraine devra surmonter. L’Ukraine mérite de la clarté, et l’OTAN doit définir le terme désignant sa propre unité et cohésion internes. Lors du sommet de cette année, les 32 membres doivent s'unir autour d'une compréhension commune du cheminement de l'Ukraine vers l'adhésion à l'OTAN.

L’OTAN À LA BARRE

Certes, faire de la fin du conflit armé une condition à l’adhésion de l’Ukraine à l’OTAN incite Moscou à prolonger la guerre. Tant que la Russie continuera à se battre, l’OTAN n’acceptera pas l’Ukraine comme nouveau membre. C’est pourquoi Kiev et ses alliés doivent démontrer leur détermination ; ils doivent convaincre Moscou qu’elle mène une guerre impossible à gagner. À cette fin, les dirigeants de l’OTAN devraient convenir de trois mesures supplémentaires, toutes visant à renforcer la défense de l’Ukraine et à l’aider à se doter d’une armée moderne.

Premièrement, l'OTAN doit prendre le relais des États-Unis dans la direction du Groupe de contact pour la défense en Ukraine, une coalition d'environ 50 pays qui se réunit régulièrement pour discuter des besoins militaires de l'Ukraine et décider quel pays fournira l'équipement requis. L'élargissement du rôle de l'OTAN institutionnaliserait le soutien de l'alliance à l'Ukraine, garantissant ainsi la continuité à un moment où l'engagement des États-Unis envers l'Ukraine est remis en question.

Deuxièmement, l'OTAN doit travailler avec l'Ukraine pour élaborer une vision à long terme pour l'armée du pays. Actuellement, il existe plusieurs coalitions qui se concentrent sur ses différentes composantes : déminage, capacités du F-16, infrastructure informatique, blindés et artillerie, et capacité de frappe à longue portée. L’OTAN peut et doit coordonner ces efforts, ce qui aiderait l’armée ukrainienne à devenir une force pleinement intégrée et interopérable.

Troisièmement, l’OTAN devrait établir une mission de formation en Ukraine, prenant en charge la coordination de la formation des forces ukrainiennes des États-Unis, du Royaume-Uni et d’autres pays. La formation est essentielle pour les soldats ukrainiens sur le champ de bataille aujourd'hui, ainsi que pour l'interopérabilité de la future force ukrainienne.

L'objectif commun de ces trois mesures n'est pas de diminuer l'engagement des pays individuels mais d'améliorer l'efficacité des efforts existants en faveur de l'Ukraine en les plaçant sous la responsabilité de l'OTAN. L’institutionnalisation de ces fonctions au sein de l’OTAN signalera au président russe Vladimir Poutine qu’il ne survivra pas au soutien occidental à l’Ukraine.

LA DÉFAITE STRATÉGIQUE ULTIME DE POUTINE

Toutefois, les efforts à long terme n’auront plus d’importance si l’Ukraine perd la guerre. C'est pourquoi l'OTAN doit renforcer les défenses de l'Ukraine et envisager de fournir à Kiev des armes qui ne sont actuellement pas disponibles, comme les ATACMS américains et les missiles allemands à longue portée Taurus. Au début de la guerre, les membres de l’OTAN cherchaient à trouver un équilibre entre le soutien à l’Ukraine et la nécessité d’éviter une confrontation directe avec la Russie. Les pays de l’OTAN ont limité les types d’armes qu’ils enverraient ainsi que la manière dont les forces ukrainiennes seraient autorisées à les utiliser (par exemple, aucune attaque sur le sol russe).

Cette hésitation initiale était peut-être compréhensible, compte tenu de l’incertitude quant à l’avenir de l’Ukraine. Mais certains pays se sont montrés trop prudents depuis trop longtemps. Un certain nombre de membres de l'OTAN, comme l'Allemagne et les États-Unis, ont exprimé leurs inquiétudes quant à l'envoi de tout, des chars aux avions de combat F-16. Mais la situation a changé. Ayant finalement obtenu l’approbation des États-Unis l’année dernière, la Belgique, le Danemark, les Pays-Bas et la Norvège enverront bientôt des F-16, ce qui aidera Kiev à contrer les frappes aériennes russes et à frapper plus profondément derrière les lignes ennemies. Le Royaume-Uni et la France ont été les premiers à envoyer des missiles à longue portée l'année dernière, permettant à l'Ukraine d'atteindre des cibles en Crimée.

Il existe une frontière claire entre affronter directement les forces russes et fournir à l’Ukraine les moyens de se défendre. Les troupes de combat de l’OTAN tomberaient du mauvais côté. Mais fournir à l’Ukraine des équipements de formation, de renseignement, de surveillance, de brouillage et militaires relève du bon côté. Les membres de l’OTAN ont eu du mal à trouver le juste équilibre entre la peur de l’escalade et la foi dans la dissuasion. Même si les pays de l’OTAN doivent rester vigilants pour éviter une escalade, ils peuvent faire davantage pour garantir que la Russie ne gagne pas.

Poutine nie la légitimité de l'Ukraine en tant que nation souveraine ; il considère l’Ukraine comme une partie intégrante de ce qu’il appelle « le monde russe » (Russki Mir). Pourtant, si son objectif en envahissant le pays était de ramener l’Ukraine dans l’orbite de la Russie, il a réalisé exactement le contraire. La guerre a déclenché un nationalisme ukrainien féroce qui n’existait pas auparavant. Et l’Ukraine ne reviendra jamais en arrière.

Qui plus est, l’élargissement de l’OTAN à l’Est, qui était l’une des raisons invoquées par Poutine pour envahir l’Ukraine, n’a fait que se poursuivre. Ses actions ont rendu l’adhésion du pays à l’OTAN plus probable, et non moins. Et lorsque la Finlande a rejoint l’OTAN en avril dernier, conséquence directe de l’invasion de l’Ukraine par Poutine, la frontière terrestre de l’OTAN avec la Russie a plus que doublé. L'adhésion de la Suède au début du mois a transformé la mer Baltique en lac de l'OTAN. Pour toutes ces raisons, la guerre a été un échec stratégique pour la Russie. Le jour où l’Ukraine rejoindra officiellement l’OTAN, ce sera la défaite stratégique ultime de la Russie – et l’Ukraine et toute l’Europe n’en seront que plus en sécurité.