Un bureau de l’OTAN au Japon : beaucoup de bruit pour pas grand-chose

Plus tôt cette année, le secrétaire général de l’OTAN, Jens Stoltenberg annoncé que l’organisation envisageait l’ouverture d’un bureau de liaison au Japon d’ici 2024. Au milieu des tensions croissantes entre les États-Unis et la Chine, la dernière initiative de l’alliance transatlantique est perçue comme un moyen de renforcer les partenariats de sécurité occidentaux dans l’Indo-Pacifique . Dans cette perspective, un bureau de l’OTAN à Tokyo s’appuierait sur l’élan suscité par d’autres initiatives multilatérales telles que le Quad (Australie, Inde, Japon et États-Unis) et AUKUS (Australie, Royaume-Uni et États-Unis).

Les responsables de l’OTAN considèrent de plus en plus la Chine comme un problème de sécurité majeur pour l’organisation. C’est Concept stratégique 2022 a affirmé que «les ambitions déclarées et les politiques coercitives de la Chine défient nos intérêts, notre sécurité et nos valeurs». Stoltenberg a également condamné à plusieurs reprises la politique de Pékin, déclarant lors d’un voyage en Corée du Sud au début de 2023, « La Chine est aussi un défi parce que nous voyons que la Chine investit massivement dans de nouvelles capacités militaires modernes, y compris de nouveaux missiles à longue portée qui peuvent atteindre tout le territoire de l’OTAN.”

Ces déclarations indiquent certainement une nouvelle approche, mais il y a plusieurs raisons de s’interroger sur l’importance d’un bureau de l’OTAN au Japon. Un tel projet alimentera très probablement le récit de Pékin d’une stratégie agressive occidentale dans la région, mais en même temps, il n’apportera pas grand-chose aux partenaires asiatiques.

Au niveau régional, un bureau de l’OTAN au Japon crée un malaise. Comme en Afrique ou au Moyen-Orient, l’alliance souffre de une perception négative à travers l’Asie: l’organisation est généralement considérée comme une simple extension de la politique étrangère américaine. Certains commentateurs craignent que l’OTAN ne propage en Asie un «culture militariste destructrice,» pour reprendre l’expression de Kishore Mahbubani, ancien diplomate singapourien et voix influente. Cela reflète la volonté des pays d’Asie du Sud-Est et aussi de l’Inde d’éviter d’importer un modèle occidental pour l’architecture de sécurité de l’Asie. Pour ces pays, la guerre en cours entre la Russie et l’Ukraine ne renforce pas la pertinence de l’OTAN ; cela l’affaiblit en fait.

Cependant, cette vision de l’OTAN surestime la capacité de l’organisation à se projeter en Asie. En fait, la prise de décision interne de l’OTAN révèle deux grands obstacles à ses ambitions dans l’Indo-Pacifique : un clivage entre ses États membres concernant la stratégie vis-à-vis de la Chine et une déconnexion entre la rhétorique affirmée des représentants de l’OTAN et la capacités réelles que ses forces armées peuvent apporter.

Premièrement, il n’y a pas de front uni au sein de l’alliance transatlantique sur la question chinoise. À partir de 2019, l’administration américaine du président de l’époque, Donald Trump, a fait pression pour une rôle plus actif de l’OTAN dans l’Indo-Pacifique. Mais dans le même temps, certains analystes de la défense à Washington restent sceptiques et considèrent que les Européens devraient plutôt s’occuper de leurs propres problèmes de sécurité – à savoir la Russie – pour laisser les Américains se concentrer sur l’Asie.

Cette approche peut en quelque sorte faire écho à la pensée de dirigeants européens tels que le président français Emmanuel Macron, qui a provoqué une grande polémique en avril après il a accordé une interview lors d’un vol de retour de Chine (et au milieu d’un exercice de l’Armée populaire de libération près de Taïwan) au cours duquel il a déclaré que les Européens ne devaient pas être « juste les partisans de l’Amérique » et « se laisser prendre dans des crises qui ne sont pas les nôtres ».

Plus tard, Macron et son gouvernement ont précisé que le président français ne voulait pas soutenir les vues de Pékin sur Taiwan, mais a plutôt appelé à une vision européenne distincte de la vision américaine. Cela va de pair avec le L’ambition française de construire une stratégie indo-pacifique loin de la concurrence des grandes puissances, celui qui rallie des partenaires locaux soucieux d’empêcher la bipolarisation de l’Asie. Sans surprise, le Les Français ont publiquement exprimé leur propre scepticisme quant au projet d’un bureau de l’OTAN au Japon.

Si la France conteste la pertinence de l’OTAN sur le dossier chinois, d’autres États membres remettent en cause le dossier chinois lui-même. Par exemple, des pays d’Europe de l’Est comme la Hongrie et la Pologne entretiennent des liens étroits avec Pékin. En 2016, le président polonais Andrzej Duda est allé jusqu’à exprimer l’espoir que son pays « deviendra la porte d’entrée de la Chine vers l’Europe.”

Ces divergences de vues au sein de l’OTAN mettent en lumière les difficultés qui empêcheront l’organisation de construire une politique ambitieuse et cohérente dans l’Indo-Pacifique. En fin de compte, toutes les décisions majeures concernant la politique de l’OTAN doivent être approuvées par consensus par ses 31 États membres.

Mais même en mettant de côté la politique intérieure, un bureau de l’OTAN au Japon ne ferait pas une grande différence en termes de capacités militaires. Il a été décrit à tort comme un nouveau « avant-poste» de l’alliance en Asie. En réalité, le bureau impliquerait probablement un représentant permanent s’appuyant principalement sur la bureaucratie du siège à Bruxelles. En pratique, il existe déjà une représentation de l’OTAN au Japon : elle est assurée par l’ambassade des Pays-Bas à Tokyo — une pratique courante qui désigne l’ambassade nationale d’un membre de l’OTAN comme point de contact dans un pays. Cela souligne le fait que la propre administration de l’OTAN est modeste et dépend fortement des ressources que ses États membres sont prêts à fournir.

L’écart entre la rhétorique et les ressources reflète une limitation plus large de l’engagement de l’OTAN dans l’Indo-Pacifique. Contrairement aux inquiétudes suscitées par une présence de l’OTAN en Asie faisant retentir les tambours de la guerre, le risque réel est que les activités de l’alliance soient décevantes. En vérité, les États membres de l’OTAN ont des capacités limitées qu’ils peuvent projeter dans l’Indo-Pacifique. Seuls trois pays maintiennent une présence navale crédible dans la région : les États-Unis, le Royaume-Uni et la France. Pour la première fois en deux décennies, l’Allemagne envoyé une frégate traverser la mer de Chine méridionale en 2021 et les Pays-Bas également envoyé une frégate la même année à un groupe aéronaval britannique naviguant vers le Japon. Ce sont des déploiements extrêmement modestes qui révèlent les capacités de projection de puissance limitées des Européens ainsi que leur réticence réelle à fournir plus au théâtre asiatique.

En fin de compte, les diplomates et officiers militaires asiatiques pourraient tirer de précieuses leçons de l’engagement de l’OTAN au Moyen-Orient, qui commencé il y a plus de deux décennies. Après les attentats du 11 septembre, l’OTAN s’est également rapprochée de partenaires du Moyen-Orient tels qu’Israël, la Jordanie et les États du Golfe. À l’époque, il y avait des préoccupations similaires concernant l’effet potentiellement déstabilisateur d’une présence de l’OTAN dans le monde arabe. En fin de compte, cependant, l’alliance n’a pas fait grand-chose dans la région. Elle est restée à l’écart des crises régionales comme le conflit israélo-palestinien ou la question nucléaire iranienne et s’est abstenue de construire une présence significative, à l’exception d’une petite mission de formation en Irak et d’un bureau au Koweït (principalement financé par le pays hôte). L’OTAN a apporté une valeur ajoutée en soutenant la modernisation des forces armées du Moyen-Orient et en leur permettant de participer à divers entraînements et exercices militaires, mais la présence de l’OTAN n’a certainement pas affecté la politique du Moyen-Orient.

Tout cela ne signifie pas qu’un bureau de l’OTAN au Japon n’apporterait rien, mais plutôt que les spéculations entourant le projet sont surmédiatisées. Cela ne signalera pas le déploiement de forces militaires que l’OTAN n’a pas, ni ne surmontera les désaccords entre les pays occidentaux au sujet de la Chine. Tout au plus, le bureau soutiendra des consultations et des activités de formation avec les Forces d’autodéfense japonaises – et probablement avec la Nouvelle-Zélande et l’Australie également. Mais au final, les décideurs politiques peuvent se demander s’il vaut la peine de risquer un autre différend diplomatique avec Pékin pour un bureau qui ne changera pas la donne pour la coopération entre le Japon et l’alliance atlantique.