Sécuriser les minéraux critiques de l'Amérique : un casse-tête en matière de priorités politiques

« Quand je pense au changement climatique, je pense à l'emploi », a déclaré à plusieurs reprises le président américain Joe Biden. dit. Son projet de loi historique sur la réduction de l’inflation (IRA) incarne cette idée, en associant les politiques climatiques et industrielles américaines à un vaste ensemble de subventions visant à déclencher un boom de l’industrie manufacturière verte. Ces subventions comprennent des mécanismes visant à sécuriser les chaînes d’approvisionnement américaines et à consolider l’industrie manufacturière nationale, qui s’est atrophiée au cours des dernières décennies, des priorités stratégiques que Biden a héritées de son prédécesseur, Donald Trump.

Bien que les récentes politiques américaines aient mis l’accent sur la sécurité de la chaîne d’approvisionnement, semi-conducteurs et d’autres articles à double usage, un domaine d’une importance stratégique égale – voire supérieure – est l’approvisionnement en minéraux critiques, éléments de base de la plupart des technologies avancées, y compris celles ayant des applications militaires.

La Chine est omniprésente dans la stratégie d'approvisionnement de Washington, mais souvent tacitement. Du nickel utilisé dans les moteurs d'avions de chasse aux terres rares utilisées dans les éoliennes, la domination de la Chine dans l'approvisionnement mondial de minéraux critiques représente un étranglement potentiel pour l'industrie américaine. Comptes de la Chine 77 % du cobalt raffiné mondial, 65 % du lithium chimique et 91 % du graphite de qualité batterie. Ces trois minéraux sont essentiels à la production de batteries lithium-ion, un élément clé de la transition écologique.

La domination du marché chinois est due en partie aux généreuses subventions de l’État. Analyse Selon une estimation prudente du Centre d'études stratégiques et internationales, les subventions aux véhicules électriques (VE) devraient atteindre 230 milliards de dollars pour la période 2009-2023. Les technologies vertes sont de plus en plus fondamentales pour la stratégie de Xi Jinping.croissance de haute qualité« stratégie, qui vise à stimuler les secteurs manufacturiers avancés à haute productivité dans un contexte de ralentissement plus large de l'économie chinoise.

Les minéraux critiques se situent à l’intersection de trois objectifs politiques pour les États-Unis. Premièrement, les décideurs politiques doivent assurer la sécurité nationale. Si la Chine devait couper l’approvisionnement en minéraux critiques, cela pourrait dévaster l’économie américaine, avec des conséquences particulières pour la fabrication de technologies avancées, y compris celles ayant des applications militaires. C’est pourquoi les États-Unis cherchent à découpler et à relocaliser les chaînes d’approvisionnement. Deuxièmement, les décideurs politiques cherchent à relancer le secteur manufacturier américain et à catalyser la création d’emplois en adoptant des industries vertes à croissance rapide, en particulier le secteur des véhicules électriques. Troisièmement, les décideurs politiques s’attaquent à la crise climatique en accélérant le déploiement des technologies vertes.

Bien que ces trois objectifs politiques ne soient pas directement en concurrence les uns avec les autres, leur mise en œuvre peut conduire à des résultats contradictoires, voire dysfonctionnels.

L’IRA, ainsi que la loi bipartite sur les infrastructures et la loi CHIPS and Science, visent ostensiblement à répondre à ces trois objectifs politiques d’un seul coup. L’un des défis fondamentaux est que l’industrie américaine, et plus généralement celle des alliés occidentaux, a du mal à concurrencer les bas prix des producteurs chinois, et l’écart de prix ne fait que se creuser. En théorie, un régime équilibré de politiques qui corrigeraient les distorsions du marché dues aux subventions chinoises (et l’offre excédentaire qui en résulte et qui a inondé les marchés internationaux) serait la solution idéale pour préserver la croissance des technologies vertes américaines, mais c’est difficile. Pour éliminer les risques des chaînes d’approvisionnement et renforcer les capacités – qu’elles soient nationales ou « délocalisées » – il faut une mesure incompatible avec un véritable engagement en faveur d’une transition verte mondiale : l’exclusion, au moins dans une certaine mesure, des technologies vertes chinoises bon marché des marchés américains.

La Chine utilise également ses chaînes d’approvisionnement comme une arme, et cela est particulièrement évident dans le domaine des minéraux critiques. Pékin s’est montré disposé à utiliser des contrôles à l’exportation à des fins géopolitiques, notamment à la suite d’une Incident diplomatique de 2010 avec le Japon au sujet des îles contestées Senkaku/Diaoyu. Plus récemment, en 2023, la Chine restrictions sur les exportations de gallium et de germanium, ainsi que sur une plus grande contrôles à l'exportation sur le graphite de haute qualité, ont tiré la sonnette d’alarme.

Les trois impératifs politiques concurrents

Les contradictions entre les objectifs concurrents de sécurité, d’emploi et de croissance, et de climat, ainsi que les pathologies politiques qui en résultent, se manifestent dans les détails de la politique. La principale mesure verte de l’IRA est le crédit d’impôt historique de 7 500 $ pour les véhicules électriques (connu sous le nom de « 30D »). Pour être éligibles, les véhicules électriques doivent être fabriqués en Amérique du Nord et les batteries doivent être produites à 60 % aux États-Unis ou dans des pays avec lesquels les États-Unis ont conclu des accords de libre-échange.

Sécurité: Les exigences relatives aux « entités étrangères préoccupantes » (FEOC) sont le fer de lance des incitations sécuritaires américaines dans l’IRA. Les FEOC sont des entités – généralement des entreprises – basées ou contrôlées par des « pays couverts » : la Chine, la Russie, la Corée du Nord et l’Iran. Les véhicules électriques équipés de batteries ou de composants de batterie fabriqués par une FEOC sont exclus du crédit d’impôt 30D. À partir de 2025, les exigences seront étendues pour inclure les minéraux critiques produits par une FEOC, excluant ainsi de fait la Chine de toute partie de la chaîne d’approvisionnement des véhicules électriques. Par ailleurs, la loi sur la production de défense a été invoquée par Trump et Biden pour inclure les terres rares et les minéraux de batterie, ouvrant ainsi une série de leviers politiques pour accroître la production nationale au nom de la sécurité nationale.

Emplois et croissance : Le crédit d'impôt 30D comprend également une exigence d'approvisionnement selon laquelle les véhicules électriques éligibles doivent être fabriqués en Amérique du Nord et que les batteries doivent être produites à au moins 60 % aux États-Unis ou dans des pays partenaires avec lesquels les États-Unis ont conclu des accords de libre-échange, ce qui garantit que les fabricants américains sont susceptibles de bénéficier à toutes les étapes de la chaîne d'approvisionnement. Le crédit d'impôt à l'investissement (en vertu de l'article 48C) et le crédit d'impôt à la production (en vertu de l'article 45X) pour les énergies renouvelables, les batteries et les minéraux critiques n'incluent pas les mêmes restrictions FEOC. Si les entreprises chinoises devaient investir, cette déconnexion laisse ouverte la possibilité que les batteries subventionnées par l'article 48C ou 45X ne puissent pas être utilisées dans les véhicules électriques cherchant à bénéficier du crédit d'impôt en vertu de l'article 30D.

Transition verte : Les décideurs politiques ont également été contraints d'accorder des dérogations à ces exigences, de peur de freiner la production intermédiaire et en aval. Dont 90 pour cent sont produits en Chineest exclu des exigences FEOC de la loi 30D en raison de la capacité nationale limitée. En effet, la production nationale de graphite aux États-Unis était inexistante jusqu'en février de cette année, lorsque Syrah Resources a commencé la production dans une usine en Louisiane. De même, les droits de douane sur le graphite et les aimants permanents pour les véhicules électriques ne seront pas appliqués avant 2026, ce qui indique une dépendance continue à l'égard de la Chine.

Pourtant, en signe de concurrence avec la Chine sur son industrie florissante des véhicules électriques, les véhicules électriques chinois seront cette année confrontés à un tarif de 100 %, les droits de douane sur les cellules solaires et les batteries lithium-ion des véhicules électriques passant respectivement à 50 % et 25 %, dans le but d'isoler l'industrie américaine d'un «Le choc chinois 2.0.”

Ce ne sont là que quelques exemples d’un réseau réglementaire de plus en plus complexe dans lequel des outils politiques concurrents et superposés entravent par inadvertance la stratégie globale des États-Unis. De tels dysfonctionnements nuisent également aux entreprises, où la confiance est primordiale.

Dans le domaine particulier des minéraux critiques, il faut trouver un équilibre entre la transition verte et le découplage protectionniste. Les tarifs douaniers et l’exclusion des subventions servent principalement à exclure la Chine des chaînes d’approvisionnement, au-delà de la simple égalisation des règles du jeu. Bien que l’administration Biden ait soigneusement étudié les objectifs climatiques, nous devons être honnêtes : le protectionnisme et la sécurité nationale restent des priorités.

Qu'est-ce qu'il y a dans un nom?

La confusion des priorités politiques est en partie due à un problème de définition. Le terme « minéraux critiques » masque la question : « essentiels pour quoi ? » Les minéraux critiques nécessaires au maintien des conflits armés se recoupent mais sont distincts de ceux nécessaires à la transition écologique. Généralement définies par leur importance économique et leur risque de perturbation de la chaîne d’approvisionnement, les listes de minéraux critiques varient en longueur et en composition selon les juridictions.

Cette définition large peut conduire à une catégorisation quelque peu incohérente. Prenons l’exemple du nickel et des terres rares, tous deux classés comme minéraux critiques. Pour le premier, l’Indonésie est le premier producteur, tandis que la Chine est le premier producteur. produit 28 pour cent de l'approvisionnement mondial transformé. Pour ce dernier, la Chine produit Le pétrole représente 92 % de l’approvisionnement mondial en pétrole raffiné. Le premier est principalement utilisé dans les batteries lithium-ion, ainsi que dans les superalliages destinés aux applications militaires et aéronautiques. Le second est utilisé dans les éoliennes, les lasers, l’électronique et les systèmes de guidage. Il est difficile d’élaborer une stratégie géopolitique cohérente pour un secteur qui englobe une telle gamme de caractéristiques.

Si l’efficacité des restrictions chinoises sur les exportations de minéraux critiques est susceptible d’être limitée, qu’est-ce qui motive la politique américaine ? Nous avons deux suggestions. Premièrement, les responsables politiques américains craignent un scénario de conflit avec la Chine dans lequel l’IRA et d’autres politiques n’auraient pas réussi à développer une capacité nationale suffisante et la capacité industrielle militaire américaine serait paralysée par un embargo. Dans un contexte d’inquiétudes croissantes concernant les intentions de Xi Jinping à l’égard de Taiwan et le comportement haussier de la Chine dans les eaux contestées de la mer de Chine méridionale, un scénario de conflit semble de plus en plus réel. Cependant, comme mentionné ci-dessus, les minéraux critiques pour un conflit ne reflètent pas nécessairement les minéraux essentiels à la transition verte.

Il s’agit peut-être plutôt d’un exemple de ce que Graham Allison appelle le «Le piège de ThucydideLe terme fait référence aux tensions structurelles qui se jouent lorsqu’une puissance hégémonique est défiée par une puissance montante. Le sentiment d’insécurité ressenti par la puissance dominante la pousse à se comporter de manière à aggraver les tensions avec la puissance montante. La domination de la Chine dans les minéraux critiques et les technologies vertes est un problème important, mais nous devons reconnaître que la grande stratégie américaine consiste également à aborder le symbolisme plus large de la puissance industrielle dans la rivalité actuelle entre les grandes puissances.

Un changement de garde ?

La course à la présidence des États-Unis étant serrée, il est difficile de faire des prévisions à long terme sur l’orientation de la politique dans le domaine des minéraux critiques. Une bonne compréhension des trois objectifs de l’IRA et des autres lois permet d’avoir une idée du sort possible de ces politiques en cas de défaite de la vice-présidente Kamala Harris.

Trump a qualifié à plusieurs reprises le changement climatique de «canular”, et la transition verte n’est pas un domaine qu’il serait susceptible de privilégier. Néanmoins, la sécurisation des chaînes d’approvisionnement en minéraux critiques a été un point de continuité unique entre Trump et Biden. En effet, l’IRA peut être comprise comme une continuation discrète du protectionnisme « America First » de Trump. Nous pouvons nous attendre à ce que ces efforts soient à nouveau intensifiés si Trump revient à la Maison Blanche ; il a récemment évoqué une Tarif général de 60 pour cent sur les produits chinois.

L'instinct de destruction des innovations politiques de son prédécesseur pourrait rendre Trump aveugle aux synergies entre sa plateforme et les diverses politiques de l'ère Biden. Néanmoins, la part disproportionnée de Investissement dans les technologies vertes reçus par les districts républicains constituent une incitation majeure pour un Congrès républicain à soutenir l'IRA, ou du moins certains de ses éléments. Lors d'une tentative d'abrogation de certaines parties de l'IRA en 2023, le Comité des voies et moyens de la Chambre, contrôlé par les républicains, épargné par un crédit d'impôt pour la production de batteries et de composants. En effet, étant donné soutien bipartisan aux subventions minièresune administration Trump pourrait bien se concentrer sur l’expansion des réglementations FEOC et la limitation des crédits pour les véhicules électriques.

Certains restent optimistes quant au fait que l’industrie verte a atteint un niveau point de basculement La croissance se poursuit sans l’aide des pouvoirs publics. Nous devons espérer que cela soit vrai. Le monde ne peut pas se permettre de ralentir la transition verte, ni de voir la Chine s’envenimer. Une mauvaise gestion des minéraux essentiels serait désastreuse dans les deux cas.