La diplomatie chinoise : un triomphe de l’analyse coûts-avantages

Ces jours-ci, l’offensive mondiale de Xi Jinping est partout exposée, de ses nouveaux voyages à l’étranger à la diplomatie publique chinoise. Xi promeut une initiative de sécurité mondiale, une initiative de développement mondial, et maintenant même une initiative de civilisation mondiale : très lourdes en rhétorique, ces offres au monde élargissent considérablement la candidature de la Chine à ce qu’elle a appelé le « pouvoir du discours » (发语权).

Zheng Bijian, un conseiller du Parti communiste chinois, qui avait promu la notion de « montée pacifique » de la Chine dans son pays et à l’étranger en 2003-2004, semble également avoir inventé l’idée du pouvoir du discours. Hu Jintao, dirigeant de la Chine de 2002 à 2012, a fait de cette notion une condition préalable pour faire progresser le soft power chinois. Plus simplement, Xi Jinping parlait en 2012 de « bien raconter l’histoire de la Chine ».

Au meilleur moment pour sa prise de position sur la guerre de la Russie contre l’Ukraine, la Chine s’est posée en médiateur entre l’Iran et l’Arabie saoudite. Après des efforts similaires en 2016 au Myanmar, la Chine joue également un rôle de facilitateur entre les parties en conflit dans la Corne de l’Afrique. Et bien sûr, la proposition en 12 points de la Chine pour une solution à la « crise ukrainienne » est aussi un pas en avant pour la diplomatie de Pékin. Pris ensemble, ces mouvements sont tout à fait différents de la diplomatie chinoise généralement prudente et lente, et d’une habitude bien ancrée de décrire tout développement affirmé de la Chine comme une simple réaction aux actions illicites de l’un ou l’autre acteur international.

Nous sommes maintenant près d’un demi-siècle de fascination pour la « montée de la Chine ». À plusieurs reprises au cours de ces décennies, des hypothèses ont été émises quant à sa direction. La convergence mondiale, fondée sur l’ouverture mondiale et l’orientation vers le marché de la Chine, s’est révélée fausse. Pourtant, le poids économique croissant de la Chine dans l’économie mondiale, des décennies d’augmentation des dépenses militaires qui dépassent désormais le taux de croissance de son PIB et une apparente centralisation du pouvoir qui contraste avec les conflits politiques dans presque toutes les démocraties du monde renforcent l’idée que la Chine est une puissance mondiale en passe de remodeler l’ordre international.

Aujourd’hui, la diplomatie chinoise est soudainement considérée comme passant d’un rôle passif à un rôle actif, avec la capacité de défier les États-Unis pour le leadership mondial. Toutes les retenues antérieures – y compris la réticence bien connue de la Chine à assumer ses responsabilités – peuvent être oubliées. La priorité accordée par la Chine aux pays du soi-disant Sud global et sa traduction en un consensus anti-américain et anti-occidental impressionnent partout le public.

Mais il faut regarder de plus près, avec deux observations directrices. Premièrement, les capacités chinoises correspondent-elles à l’ombre portée qu’elle projette sur la communauté mondiale ? Deuxièmement, quels sont les risques que la Chine est prête à prendre dans ses efforts internationaux – en tant qu’ennemi fanfaron des démocraties occidentales, médiateur ou pacificateur et ami des autocraties dans le besoin ?

La réalité de la diplomatie chinoise reste loin derrière les revendications. Il dresse un autre tableau : celui d’un pouvoir opportuniste qui exploite les faiblesses et les divergences du camp des démocraties, tout en dénonçant ce qu’il appelle l’encerclement.

Financièrement, la Chine accumule des excédents – en devises occidentales. Ce qu’on appelle le soft power de la Chine, c’est sa puissance commerciale et de prêt. Pourtant, il peut difficilement s’éloigner du dollar ou faire appel à ses prêts au monde émergent ; son pouvoir de créancier repose sur ses revenus d’exportateur. La soif insatiable de l’Occident pour ses produits est la principale source de richesse de la Chine. Le calcul des gains du commerce avec des pays comme la Russie ou ceux du Moyen-Orient, que Pékin domine commercialement, est un spectacle secondaire.

Militairement, des décennies d’expansion budgétaire ne sont pas équivalentes à un déploiement et à une expérience de combat. Taquiner et parfois franchir les lignes rouges – ou changer les poteaux de but – est le terrain sur lequel la Chine excelle, en grande partie parce qu’elle peut compter sur la réticence de ses homologues à s’engager dans des conflits. La Chine oublie commodément cette réticence lorsqu’elle dénonce les sanctions comme presque un acte de guerre. Une grande partie de son programme de défense consiste à atteindre une quasi-parité avec les États-Unis en termes d’armes nucléaires, mais on ne conquiert pas de territoire avec des armes nucléaires.

La Chine devient-elle un médiateur ? Son rôle dans le compromis auquel sont parvenus l’Iran et l’Arabie saoudite donne à réfléchir. Mais regardons au-delà des apparences. C’est dans les années 1980 que Riyad a acheté des missiles chinois de moyenne portée. L’Iran fréquente la Chine depuis la guerre Iran-Irak. Les Saoudiens et les Iraniens parlaient déjà tranquillement à Bagdad avant que cet endroit ne devienne inadapté.

La Chine a une qualité essentielle pour un médiateur : elle est vraiment à égale distance de chacun, comme l’ont montré graphiquement les visites consécutives de Xi Jinping en 2016 en Arabie saoudite, en Égypte et en Iran. Les sanctions américaines – et européennes – contre l’Iran, l’hostilité accrue du royaume saoudien à l’égard de l’approche occidentale des droits de l’homme après le meurtre de Khashoggi et le manque d’influence de l’Europe permettent à Pékin de jouer le rôle d’hôte et d’offrir ses bons offices. Mais où sont les garanties chinoises sur n’importe quel aspect de l’accord ? Ce n’est pas Camp David.

Et bien sûr, la partialité de la Chine envers Moscou empêche toute comparaison avec l’Ukraine. Si une solution à la guerre en Ukraine était trouvée à un moment donné, la Chine pourrait être un messager parmi d’autres, et elle pourrait augmenter ou diminuer son soutien – ce qui est convoité par toutes les parties. Selon toute vraisemblance, la Chine finirait par être le parrain et le garant de la Russie, dans une situation qui rappellerait le mieux la Conférence de Genève de 1954. Il ne peut pas être médiateur.

La Chine n’est pas non plus un joueur et un preneur de risques fréquents, comme le montrent les nuances de sa relation avec Moscou. En effet, il existe un soutien massif et manifeste à Vladimir Poutine, dans la mesure où Xi a souhaité sa « réélection » à Moscou – une violation sans précédent de l’opposition de Pékin à l’ingérence extérieure dans les affaires intérieures. Lors du dernier voyage de Xi, l’amitié « la meilleure de l’histoire » a été réaffirmée, tout comme une litanie de plaintes allant de l’élargissement de l’OTAN au plan japonais d’élimination de l’eau contaminée de la centrale nucléaire de Fukushima. Mais rien n’a été dit sur le soutien matériel à la Russie – en particulier les armes – et la première affirmation de Poutine selon laquelle un accord sur le gazoduc Power of Siberia 2 était sur le point de se concrétiser n’a pas été confirmée lors de la réunion par la Chine.

Le jeu de la Chine est habile. L’invocation de la Charte et des normes de l’ONU est peu coûteuse puisque l’ONU est empêchée d’agir sur l’Ukraine par la Russie – et la Chine ? – le pouvoir de véto. Le coût pour la Chine de son extraordinaire penchant manifeste pour la Russie n’est pas énorme : l’Europe n’a pas de poids stratégique en Asie-Pacifique au-delà d’initiatives isolées. Il est rationnel pour la Chine de prédire que le souhait de nombreux Européens de mettre fin à la guerre maintiendra la relation ouverte, sinon effusive.

Quant à la Russie, « c’est dans la misère qu’on voit de vrais amis », écrit Xi Jinping dans une publication russe. Bien que cela ait été exprimé dans le contexte du COVID-19, cela démontre également le sentiment que Pékin a le dessus sur la Russie.

Enfin, Xi Jinping a ouvert un déluge de dénonciations contre les États-Unis, sans apparemment franchir la ligne rouge des livraisons substantielles d’armes à la Russie. En attendant d’être mieux informés, les allégations véhiculées jusqu’à présent concernent des infractions et non un basculement généralisé vers les livraisons d’armes.

Comme c’est le cas dans le langage que la Chine déploie aux Nations Unies depuis plusieurs années, l’offensive verbale de la Chine est implacable, à 360 degrés, et pleine de promesses de prospérité commune sous un même toit. Il est frappant de constater qu’il n’y a jamais une seule proposition visant à rendre les institutions internationales plus efficaces. Des règles contraignantes ne sont invoquées que lorsqu’elles restreignent l’action internationale. Les objectifs nobles – le dernier hors de la boîte est « l’Initiative de civilisation mondiale » – ne sont pas soutenus par des suivis conséquents. Ici, la Ceinture et la Route se démarquent, mais il s’agit plus d’une entreprise commerciale sur l’infrastructure que d’un exploit d’aide au développement.

La force positive de la Chine demeure sa balance commerciale et la puissance qui en découle. Négativement, il bénéficie des doutes sur l’engagement à long terme des États-Unis pour sauvegarder l’ordre international, et de la faiblesse collective de l’Europe : nous avons été capables de nous unir sur la guerre de la Russie bien mieux que beaucoup ne l’avaient prédit, mais nous ne pouvons pas fournir autant que serait nécessaire, et nos dirigeants politiques craignent la lassitude de l’opinion.

La Chine exploite intelligemment, et parfois avec audace, ces opportunités. Le 22 mars, les paroles publiques d’adieu de Xi Jinping à Poutine alors qu’il quittait Moscou étaient : « En ce moment, il y a des changements – comme nous n’en avons pas vu depuis cent ans – et nous sommes ceux qui conduisent ces changements ensemble. » La notion d’une opportunité « une fois tous les cent ans » est pour Xi un nom de code pour sa croyance dans le déclin des États-Unis et de l’Occident.

Jusqu’à présent, il s’agit d’une stratégie internationale à faible coût. Derrière les chants sur l’ONU, il y a une recherche de coalitions de « grandes puissances » sous des régimes internationaux édentés. Les régimes autoritaires peuvent se défendre du chaos mondial ; les démocraties ont besoin de règles. La vulnérabilité de la Chine dans une telle situation serait sur le commerce. Un grand exportateur a besoin de règles au moins à cet égard. Et donc, notre dépendance continue aux produits chinois pratiques est l’assurance-vie de la stratégie internationale à bas prix de la Chine.

Cet article a été initialement publié en introduction de China Trends 15, la publication trimestrielle du Programme Asie de l’Institut Montaigne. L’Institut Montaigne est un groupe de réflexion indépendant à but non lucratif basé à Paris, en France.