Il est temps d’accepter le risque dans les acquisitions de défense

Erin D. Dumbacher est le chercheur principal de Stanton en matière de sécurité nucléaire au Council on Foreign Relations, Michael C. Horowitz est chercheur principal en technologie et innovation au Conseil et directeur de Perry World House à l’Université de Pennsylvanie, et Lauren Kahn est analyste de recherche principal au Center for Security and Emerging Technology de Georgetown.

Le secrétaire américain à la Défense, Pete Hegseth, a annoncé « une guerre d’usure bureaucratique » dans un discours vendredi après-midi. L’objectif de son discours était le processus constamment critiqué du Pentagone pour l’achat et la mise en service de capacités militaires. La première arme dans cette guerre bureaucratique est un mémo intitulé « Transformer le système d’acquisition de guerre pour accélérer la mise en service des capacités », basé sur une première ébauche que les médias ont acquise la semaine dernière, qui oriente un ensemble de réformes radicales dans l’ensemble du système d’acquisition du Pentagone – telles que les exigences relatives aux nouvelles capacités militaires et la manière dont elles sont mises sous contrat, testées et mises en service.

L’objectif est de doter l’armée américaine de nouvelles capacités plus rapidement et de favoriser un marché de la défense plus compétitif, où les nouvelles entreprises de défense – telles qu’Anduril et Palantir – ainsi que les start-ups peuvent prospérer aux côtés des sociétés de défense traditionnelles comme Lockheed Martin et Boeing. Les réformes proposées sont attendues depuis longtemps et reflètent généralement un consensus bipartite selon lequel l’approche baroque et désuète du Pentagone en matière d’acquisition de technologies militaires devrait être révisée.

La grande question est de savoir si ces réformes entraîneront un changement réel dans la manière dont le Pentagone achète des capacités au sol, dans les airs, en mer et dans l’espace. Les professionnels des forces armées et du Bureau du secrétaire à la Défense devront diriger les réformes tout en respectant les contraintes rigoureuses imposées par le Congrès sur les acquisitions de défense. Il faudra surmonter des décennies d’inertie et de bureaucratie. Les réformes ne réussiront que si elles stimulent l’innovation et échoueront si elles reproduisent d’anciens problèmes chez les nouveaux fournisseurs de l’industrie de défense ou compromettent les tests visant à vérifier si les nouvelles capacités fonctionnent.

Construit pour une autre époque

Lorsque les États-Unis maintenaient une avance technologique incontestée, les plus grands risques en matière d’acquisition étaient de dépenser trop d’argent ou d’agir plus rapidement que ce que les forces armées pouvaient absorber. Ces risques ont été éclipsés par un risque bien plus important : celui du retard. « Nous entendons augmenter le risque d’acquisition afin de diminuer le risque opérationnel », a déclaré Hegseth.

Le système d’acquisition du Pentagone n’est pas conçu pour répondre à une époque où l’évolution technologique rapide dans des domaines comme l’intelligence artificielle modifie les capacités que les États-Unis devraient acquérir. Les États-Unis affrontent également de plus en plus la Chine, qui produit rapidement des missiles, des chasseurs, des navires, des drones et d’autres capacités militaires qui semblent égales, voire supérieures, à celles des États-Unis dans certains cas.

Les auditions et enquêtes du Congrès depuis la fin de la guerre froide, les contraintes de coûts imposées par la séquestration et la nécessité de maintenir de grandes plateformes tout en combattant la guerre mondiale contre le terrorisme ont créé un système qui réussit à limiter la fraude ; mais en échange, cela a entraîné une augmentation des coûts et un ralentissement des délais de livraison qui peuvent nuire à l’efficacité. Malheureusement, comme l’a noté Hegseth, la procédure d’acquisition du Pentagone est devenue un « processus construit pour servir le processus », et non le combattant.

Une litanie de commissions et de rapports a critiqué l’approche actuelle comme étant trop lente et trop bureaucratique. Il se concentre sur des exigences mineures par opposition à des capacités importantes, mettant l’accent sur la réduction des coûts, mais sans y parvenir, tout en ne tenant pas les entreprises responsables de leurs mauvaises performances. Le système permet également, ou dans certains cas exige, que les services militaires conservent des systèmes de financement dont les opérateurs et les planificateurs militaires ne veulent plus ou n’ont plus besoin.

Comme Hegseth l’a souligné dans son discours, le ministère de la Défense doit reconsidérer la manière dont il gère les risques, notamment en acceptant davantage de risques d’acquisition pour réduire le risque opérationnel. Il a soutenu qu’« une solution à 85 pour cent entre les mains de nos forces armées aujourd’hui est infiniment meilleure qu’une solution irréalisable à 100 pour cent ». En misant sur la perfection, ce qu’il ne parvient pas à atteindre, le Pentagone a involontairement accepté davantage de risques opérationnels et stratégiques. L’avion de combat F-35 illustre de tels problèmes de production et de logiciels, pour ne prendre qu’un exemple.

Qu’est-ce qui change ?

Le système actuel privilégie la rigueur procédurale et la prévention de la fraude lors de l’acquisition de grandes plates-formes sophistiquées telles que des porte-avions et des avions de combat. Cependant, cela a été réalisé aux dépens de presque toutes les autres priorités : le contrôle des coûts, la fourniture rapide et évolutive de capacités aux combattants et l’adoption rapide des technologies émergentes. La Chine pose un défi militaire générationnel, et le Pentagone ne peut plus se permettre de tels compromis.

Dans ce contexte, les réformes visent à passer d’un modèle de passation des marchés axé sur la conformité à une approche plus flexible et compétitive centrée sur l’obtention de résultats en temps opportun. Les réformes favorisent la concurrence entre les fournisseurs pour les contrats, l’utilisation de solutions de contournement simples et existantes et attribuent des responsabilités de gestion exécutive des portefeuilles, plutôt que des programmes individuels.

La recherche de sources multiples pour construire des systèmes et augmenter la production sera désormais privilégiée, en particulier pour permettre plusieurs voies d’acquisition pour les programmes critiques. Cela sera naturellement plus facile pour les systèmes plus récents ou moins coûteux que pour les porte-avions ou les avions de combat existants, et cela devrait être particulièrement efficace pour les systèmes de masse précis et d’autres capacités moins coûteuses conçues pour la production de masse qui seront remplacées plus rapidement que les articles coûteux. Les réformes nécessiteront également que les bureaux du Pentagone fassent appel à des autorités contractantes telles que Other Transaction Authority, qui peuvent conclure des contrats avec des entreprises et travailler sur des projets beaucoup plus rapidement que ne le permettent les réglementations fédérales sur les acquisitions.

Le mémo exige également la création de responsables de l’acquisition de portefeuille qui superviseront plusieurs programmes militaires simultanément, leur permettant de réaffecter des dollars entre les programmes selon les besoins et de donner la priorité aux systèmes qui fonctionnent, leur donnant ainsi plus d’autonomie. Les tableaux de bord exigeant de réduire les délais d’attribution des contrats et de livraison des produits visent à créer une responsabilité et des incitations pour la livraison. Il dirige ensuite plusieurs autres réformes, notamment la modification du processus d’identification des nouveaux systèmes à acheter – une décision importante qui passe inaperçue.

Pourquoi les réformes pourraient échouer

La réforme du processus d’acquisition du Pentagone se heurte à plusieurs obstacles qui pourraient compromettre son succès.

Prise de décision. Les agents de négociation des contrats et les bureaux de programme devront toujours prendre des décisions sur les éléments à financer et sur les entreprises à qui attribuer les contrats. Les efforts précédents ont échoué (PDF) pour fournir des technologies plus rapidement. Une main-d’œuvre en diminution (et actuellement non rémunérée ou au chômage), combinée à des retards dans la mise en œuvre de nouvelles technologies telles que l’intelligence artificielle pour rationaliser la paperasse, pourrait créer des obstacles.

Un processus de compromis. En s’assurant qu’il existe au moins deux fournisseurs possibles pour produire de nouvelles capacités et en abandonnant les contrats à prix fixe, le Pentagone pourrait acquérir des capacités plus rapidement, mais cela pourrait se faire au détriment d’une augmentation des coûts.

Le risque d’aller trop loin. Mettre l’accent sur la rapidité entraînera une rationalisation des tests et des évaluations visant à garantir que l’industrie livre non seulement à temps, mais aussi avec qualité. Pourtant, les tests peuvent également être coûteux et prendre beaucoup de temps. Comme Hegseth l’a soutenu à juste titre, « les efforts constamment soumis à des tests ou en attente de développements technologiques supplémentaires ne sont d’aucune utilité pour les troupes en danger ». Il est également vrai que les systèmes utilisés dans le cadre du système actuel sont souvent sujets aux erreurs ou nécessitent un suivi du fournisseur, ce qui justifie la nécessité d’essayer quelque chose de différent. Mais ces réformes risquent d’aller trop loin. Si l’industrie fournit rapidement des capacités, mais qu’elles ne sont pas utiles au combattant, personne n’y gagne.

Rechaper de vieilles erreurs. Les réformes échoueront si les pièges de la base industrielle actuelle se répètent avec des entreprises différentes et de nouvelles capacités. Le Pentagone semble désireux de détourner une partie des fonds des « grands » industriels de la défense traditionnels, tels que Lockheed et Raytheon, vers de nouveaux acteurs comme SpaceX et Anduril. Un tel changement pourrait déjà être en cours à mesure que des entreprises plus petites et plus agiles se positionnent pour proposer des solutions innovantes. Ces réformes pourraient accélérer une transition générationnelle, surtout si les entreprises existantes ne parviennent pas à démontrer qu’elles peuvent être agiles et rentables. Le Pentagone devra s’assurer que les structures d’incitation qui ont fragilisé aujourd’hui la base industrielle de défense ne soient pas reproduites dans des entreprises plus récentes.

Il manque les détails les plus fins. Les réformes enfilent également une aiguille en définissant des exigences pour l’industrie basées sur des problèmes opérationnels qui doivent être résolus, au lieu de détails rigides et de microgestion des systèmes. Les meilleures exigences doivent spécifier les résultats souhaités et fournir des rubriques permettant aux concepteurs et aux ingénieurs de gérer les compromis programmatiques et techniques. Des exigences claires mais imprécises peuvent semer la confusion et frustrer les entrepreneurs qui souhaitent effectuer le bon travail mais qui ont besoin que les clients gouvernementaux précisent les caractéristiques clés des produits qu’ils souhaitent recevoir.

Soutien du Congrès. Le Pentagone établira une réserve conjointe d’accélération, « un pool de financement réservé pour mettre en œuvre des solutions prometteuses directement dans le combat ». Cela reflète les tentatives des administrations précédentes, mais le Congrès s’est montré sceptique quant à de tels fonds, et on ne sait pas exactement comment l’administration obtiendra le soutien des bailleurs de fonds.

Plus qu’un extrait sonore ?

Hegseth a souligné son intention que le Pentagone, ainsi que les fabricants de défense, restent attachés à ces réformes. « Ce n’est pas un discours », a-t-il déclaré. « Il ne s’agit pas d’un feu et d’un oubli. C’est le début d’une offensive incessante visant à changer notre façon de faire des affaires et à changer la façon dont la bureaucratie réagit. »

Qu’elles soient construites par de nouveaux entrants ou par les premiers, si les nouvelles technologies – telles que les missiles de croisière à faible coût ou les drones de masse précis – sont mises à l’échelle et entrent plus rapidement entre les mains des combattants, les réformes auront réussi. Si le taux de dépassement de coûts pour les grands programmes d’acquisition de défense diminue, les réformes en valent la peine. Le Pentagone devrait observer le mantra technologique « échouer vite, échouer souvent » et éviter de rechercher la perfection. Si le ministère annule plus rapidement les programmes peu performants ou change de sous-traitant lorsqu’un fournisseur ne parvient pas à livrer ses services, les contribuables et les militaires auront plus de chances d’obtenir les capacités pour lesquelles ils paient et dont ils dépendent.

L’administration Trump mérite le mérite d’avoir fait avancer ce qui pourrait être des changements majeurs au sein du Pentagone qui, en cas de succès, aligneraient son approche en matière d’achat de capacités militaires de manière plus appropriée aux défis du XXIe siècle. Mais comme l’histoire l’a montré, l’intention ne garantit pas un réel changement. Il faudra une attention et une surveillance constantes des hauts dirigeants – du Congrès, du Pentagone et de l’industrie – pour transformer ces réformes de la rhétorique en réalité.