Tirer le meilleur parti de la politique de réduction des risques de l’UE en Chine

Lorsque la présidente de la Commission européenne, Ursula von der Leyen, s’est rendue à Pékin en avril, le président chinois Xi Jinping lui a souligné qu' »un développement sain des relations Chine-UE ne serait pas possible si les principes d’indépendance, de respect mutuel et de coopération mutuellement bénéfique ne sont pas respectés ». Il a poursuivi en disant que la Chine et l’UE devaient « renforcer la communication (et) favoriser une juste perception l’une de l’autre » tout en évitant les « malentendus » et les « erreurs de calcul ».

À en juger par les relations de l’UE avec Pékin au cours des dernières années, la rhétorique de Xi peut sembler plausible. La pandémie de COVID-19, associée aux remarques farfelues de diplomates « guerriers loups » et à l’UE désignant la Chine comme un « rival systémique », a prouvé que les décideurs européens se méfient de plus en plus de l’influence économique et politique de la Chine. Toute partie souhaitant rétablir et maintenir des relations diplomatiques et commerciales fonctionnelles ne peut le faire sans confiance et respect – comme l’a dit Xi. Pourtant, prendre ses paroles au pied de la lettre est non seulement naïf, mais néglige également les risques connus et cachés du commerce avec la deuxième économie mondiale et le plus grand pays autoritaire.

Le commerce avec la Chine s’est avéré comporter sa juste part de risques, car Pékin est connu pour tirer parti de son énorme marché et de ses pouvoirs commerciaux pour des gains politiques. Malgré le scepticisme croissant envers la Chine, la Chine reste un partenaire commercial clé avec l’UE, et le commerce européen avec la Chine est devenu encore plus répandu. En 2012, l’UE a exporté pour 132,2 milliards d’euros de biens vers la Chine, qui sont passés à 230,3 milliards d’euros en 2022.

Cependant, la relation est devenue significativement déséquilibrée, le déficit commercial passant de 117,9 milliards d’euros à 395,7 milliards d’euros sur la même période. Une grande partie de ce déséquilibre est facilitée par l’agenda politique et le capitalisme d’État de la Chine. Un tel déséquilibre a incité von der Leyen à commenter dans son discours que l’on « peut s’attendre à voir une voie claire et à pousser pour rendre la Chine moins dépendante du monde et le monde plus dépendant de la Chine ».

Cette situation défavorable incite les décideurs politiques à réexaminer les relations commerciales de l’Europe avec la Chine. La mesure la plus utilisée pour cette tâche est sans doute le commerce bilatéral, qui est le moyen le plus simple de comprendre sur quels pays la Chine a le plus d’influence. Le volume des échanges entre la Chine et l’Allemagne en 2020 était de 212 milliards d’euros, suivis des Pays-Bas avec un volume d’échanges de 93 milliards d’euros et de la France avec 62 milliards d’euros, selon les données de l’agence de statistiques de l’Union européenne Eurostat.

Ces données sont certainement utiles pour comprendre les vulnérabilités. Par exemple, si l’on considère que les automobiles représentent plus de 16 % des exportations allemandes vers la Chine – et avec les secteurs connexes inclus, le total passe à 25,7 %, avec une valeur de 31 milliards de dollars en 2021 – il n’est pas difficile de comprendre pourquoi les entreprises automobiles allemandes, et certains politiciens hésitent à contrarier leur plus grand partenaire commercial.

Bien que l’exposition au commerce bilatéral soit un moyen séculaire d’examiner les relations et les risques commerciaux, elle ne donne pas une image complète. Certains pays sont fortement impliqués dans les étapes intermédiaires de la verticale de la chaîne d’approvisionnement mondiale ; leurs exportations peuvent être répercutées via la chaîne d’approvisionnement vers d’autres pays. Dans ce cas, ces pays sont économiquement exposés non seulement aux pays de destination immédiate de leurs exportations, mais aussi à la destination finale des biens exportés. Ce phénomène crée une « exposition de la demande finale » qui, si elle est ignorée, peut grossièrement brouiller l’origine et l’ampleur du risque économique d’un pays.

En appliquant ce modèle à l’UE, nous pouvons voir que certains États membres ont considérablement sous-estimé leur exposition à l’influence de la Chine. Par exemple, alors que la Lituanie a une très faible proportion d’exportations vers la Chine, la situation change radicalement une fois que l’on considère l’activité de la chaîne d’approvisionnement : la Chine représente 3,9 % des exportations lituaniennes au lieu de seulement 1,1 % si l’on ne considère que les chiffres du commerce direct. Une tendance similaire peut être observée dans de nombreux États membres de l’UE, en particulier ceux d’Europe centrale et orientale, où l’écart entre les données d’exportation bilatérales et l’exposition de la demande finale à la Chine peut atteindre 250 %.

Cette sous-estimation de l’exposition a conduit aux malheurs de la Lituanie en 2021, lorsqu’elle a fait face à la pression économique de Pékin après avoir autorisé Taïwan à ouvrir un bureau de représentation à Vilnius.

Les tensions entre la Lituanie et la Chine sont apparues dès 2016 alors que les relations de Pékin avec l’Europe se détérioraient. Après les élections de 2020, la politique étrangère de la Lituanie s’est progressivement déplacée vers Taïwan pour mieux aligner les valeurs démocratiques. Les choses sont arrivées à leur paroxysme lorsque la Lituanie a approuvé l’ouverture d’un «bureau de représentation de Taiwan» à Vilnius.

Pékin considérait le nom « Taiwan » comme une violation de son principe d’une seule Chine. En représailles, Pékin a bloqué les exportations lituaniennes vers la Chine. Il a également averti que les entreprises qui achetaient des produits en Lituanie pourraient être exclues du marché chinois. Alors que des économies clés de l’UE comme l’Allemagne et la France se sont appuyées sur la Lituanie pour leurs chaînes d’approvisionnement à l’exportation, Pékin a trouvé le lieu de frappe idéal.

Des entités commerciales allemandes comme Continental AG, qui s’approvisionnaient en pièces automobiles en Lituanie pour ses exportations de véhicules à destination de la Chine, se sont retrouvées prises au dépourvu, avec le grand risque de perdre le marché chinois. La peur était suffisamment forte pour faire pression sur la Chambre de commerce germano-baltique afin qu’elle exhorte Vilnius à élaborer une « solution constructive » – ​​un euphémisme pour se conformer aux souhaits politiques de Pékin.

En fin de compte, l’UE a défendu la Lituanie avec 41 membres du Parlement européen appelant à une réponse unie contre la coercition de Pékin. Malgré tout, cet épisode a dévoilé les risques d’une dépendance excessive à un marché autoritaire désireux de changer ses termes pour des besoins politiques.

Cela dit, étant donné la nature mondialisée de l’économie commerciale d’aujourd’hui, un découplage complet et brutal avec des partenaires douteux perturbera l’économie de chaque pays au point qu’il causerait certainement plus de mal que de bien. Une approche nuancée et durable consiste plutôt à gérer et à atténuer le risque. Comme l’a averti le secrétaire général de l’OTAN, Jens Stoltenberg : « Nous devons continuer à commercer et à nous engager économiquement avec la Chine… mais nos économies et nos intérêts économiques ne peuvent pas l’emporter sur nos intérêts en matière de sécurité. Cette approche plus nuancée a été surnommée « réduction des risques ».

Bien que la quantité de réduction des risques que l’Europe doit faire pour réduire de manière significative sa dépendance à l’égard de la Chine puisse différer selon les circonstances de chaque État membre, il existe plusieurs orientations politiques que les pays peuvent identifier et utiliser.

Premièrement, pour gérer et atténuer les risques posés par les relations économiques avec des régimes autoritaires, les États membres de l’UE devraient analyser de manière approfondie les relations économiques à l’échelle mondiale. Ces analyses devraient inclure la cartographie de l’exposition, la quantification et le suivi des relations indirectes, l’identification des industries et des entreprises touchées et la prise en compte à la fois des avantages et des risques des investissements sortants et entrants en Chine. Ce type d’analyse doit avoir une portée mondiale, car la délocalisation des chaînes d’approvisionnement, des investissements ou des activités commerciales hors de Chine peut créer de nouvelles dépendances ailleurs.

Deuxièmement, les agences gouvernementales de l’UE devraient communiquer régulièrement avec les plus grandes entreprises engagées dans le commerce extérieur afin de renforcer le dialogue public-privé sur les risques de la chaîne d’approvisionnement. La clé est d’établir des dialogues sur l’importance de la résilience de la chaîne d’approvisionnement, d’informer les entreprises sur les derniers développements et les meilleures pratiques, et d’identifier les industries et les matériaux critiques pour la divulgation obligatoire des problèmes et des expositions de la chaîne d’approvisionnement.

Troisièmement, les gouvernements doivent promouvoir une culture d’entreprise de transparence, de responsabilité sociale des entreprises et de responsabilisation parmi les entreprises engagées dans des relations commerciales avec des États autoritaires. Les entreprises devraient également promouvoir une telle culture auprès de leurs employés pour les inciter à dénoncer lorsqu’ils sont confrontés à des comportements illégitimes ou illégaux liés à la coercition autoritaire.

Une mise en garde demeure qu’au milieu de la rivalité croissante des États-Unis avec la Chine, les pays européens pourraient se retrouver piégés au milieu. Tout en essayant d’équilibrer la sécurité et les intérêts commerciaux en Chine, les politiciens ne voudraient naturellement pas être vus aux côtés de Washington ou de Pékin (voir, par exemple, le commentaire controversé du président français Emmanuel Macron sur « l’autonomie stratégique »). Dans ces cas, le cadre d’atténuation des risques sera utile, permettant aux États membres de l’UE de réagir aux risques au fur et à mesure qu’ils surviennent tout en laissant les cadres commerciaux légitimes inchangés. Il y a une condition pour que ce modèle réussisse – lorsque les États membres mettent en œuvre leurs stratégies de réduction des risques, ils doivent signaler un engagement clair et unifié pour dissuader les comportements commerciaux malveillants.

Une relation commerciale idéale avec la Chine équilibre les risques tout en assurant la pérennité des échanges commerciaux et des interactions politiques. Alors que de nouvelles tendances telles que l’économie verte deviennent plus importantes et que l’UE désigne le cuivre et le nickel comme des matériaux stratégiques, il est maintenant temps de s’assurer que la chaîne d’approvisionnement globale de l’UE et les cartographies commerciales ne se retourneront pas contre le bloc, et deviendront plutôt durables et mutuellement bénéfiques à long terme.