Naviguer sur le chemin difficile de la réforme de la gouvernance locale en Ouzbékistan

Au cours de l'année écoulée, l'Ouzbékistan a pris des mesures cruciales pour redéfinir son système de gouvernance locale. L'année dernière révision constitutionnelle a marqué un changement fondamental vers la décentralisation. La transformation de la gouvernance locale est au cœur de « l’Ouzbékistan 2030 » stratégiequi envisage une gouvernance locale réactive et responsabilisée. Une récente présidentielle décret donne la priorité à la valorisation du local kengashes (les conseils) en tant que « véritable voix du peuple ».

Bien que de tels efforts témoignent de la refonte du système existant en Ouzbékistan, des questions plus larges concernant la meilleure approche de la réforme persistent. Les kengash locaux doivent-ils fonctionner comme de véritables organes de gouvernement local ou rester comme une extension du pouvoir de l’État dans les localités ? Quel rôle devrait hokimsl'exécutif local, s'adapte-t-il au nouveau cadre de gouvernance locale ? Le programme de réforme actuel ne semble pas répondre à ces questions fondamentales.

Historiquement, le modèle de gouvernance locale de l'Ouzbékistan reflétait un système centralisé de type soviétique qui combiné exécutif et représentation en une seule autorité locale, le hokim. Ce modèle a prévalu jusqu'à l'indépendance de l'Ouzbékistan car il servait l'agenda du gouvernement central. Essentiellement, le système visait à garantir une mise en œuvre efficace de la politique de l’État au niveau local plutôt qu’à promouvoir l’autonomie locale. Les récentes réformes constitutionnelles visaient à sortir de ce modèle et à créer une séparation bien définie des pouvoirs au niveau local.

Il est important de définir l'objectif principal de la gouvernance locale dans le cadre de l'État unitaire de l'Ouzbékistan. Le littérature sur les pays post-soviétiques distingue deux principaux types d'autorités locales : l'administration d'État au niveau local, qui exécute les politiques centralisées ; et l'autonomie locale, qui permet aux communautés de gérer leurs propres affaires avec un certain degré d'ingérence de l'État. De nombreux États post-soviétiques ont montré un déséquilibre entre ces deux types d’autorités dans la gouvernance locale en faveur d’un contrôle centralisé.

L’Ouzbékistan a une occasion unique d’aborder de front la question de la gouvernance locale en concevant un modèle qui respecte les exigences à la fois de l’autorité centrale et des communautés locales.

Déterminer le rôle des Kengashes locaux

Alors que l'Ouzbékistan tente de se frayer un chemin dans le processus de réforme de la gouvernance locale, un dilemme clé demeure : les kengashs locaux doivent-ils se transformer en organes autonomes comme les conseils municipaux ou conserver leur statut de facto d'organes représentatifs de l'autorité de l'État dotés de pouvoirs de prise de décision locale. ? Ces deux voies ont des implications particulièrement profondes pour la gouvernance des structures locales et des fonctions sociétales en Ouzbékistan.

Trois principaux types de gouvernance locale sur la scène internationale sont riches d’enseignements pour l’Ouzbékistan : les modèles anglo-saxon, continental et soviétique. Le modèle anglo-saxon, suivi aux États-Unis et au Royaume-Uni, donne aux autorités locales une plus grande indépendance, limitant le contrôle centralisé à la réglementation juridique et économique. Le modèle continental, comme en France, mêle indépendance et responsabilité, généralement par l'intermédiaire d'un fonctionnaire désigné par le gouvernement central (le préfet en France). Le modèle soviétique, utilisé par des États comme la Chine, le Vietnam et la Corée du Nord et partiellement préservé dans certaines anciennes républiques soviétiques, met l'accent sur un contrôle centralisé, où les autorités locales exécutent les mandats nationaux sous une stricte supervision.

Si l'Ouzbékistan poursuit une gouvernance locale modèle À l’instar du modèle anglo-saxon, dans lequel les kengashes deviennent des organes gouvernementaux locaux indépendants, leur fonction passera de la mise en œuvre des directives de l’État à la promotion de programmes adoptés localement et basés sur les besoins de la communauté. Un tel changement créerait une structure décentralisée similaire à celle des États membres de l’UE, dans laquelle les collectivités locales fonctionneraient de manière autonome tant qu’elles respectent la législation nationale. Pourtant, atteindre ce niveau d’indépendance nécessite plus qu’un simple changement législatif.

Alternativement, maintenir la nature centrée sur l’État des kengashs locaux tout en incorporant des éléments d’autonomie gouvernementale pourrait garantir que les politiques centrales s’alignent sur les besoins locaux sans abandonner le contrôle. Dans ce modèle, les kengashes continueraient de représenter l'État au niveau local, mais avec des pouvoirs accrus pour résoudre les problèmes communautaires uniques. Cette approche intermédiaire de la gouvernance locale sous la tutelle du hokim, proche du « préfet » français modèlepourrait être plus immédiatement réalisable pour l’Ouzbékistan, compte tenu du long héritage d’une gouvernance centralisée. Néanmoins, cela nécessiterait un cadre juridique précis pour délimiter les limites de l’autorité et éviter que les kengash ne restent une simple extension du gouvernement central.

L'alignement historique de l'Ouzbékistan sur le modèle soviétique a laissé un héritage de gouvernance centralisée. Même si l'accent mis par le modèle anglo-saxon sur l'autonomie locale pourrait inspirer les décideurs politiques, l'équilibre du modèle français entre liberté locale et contrôle central pourrait offrir une approche plus pragmatique. L’adoption du modèle continental permettrait au gouvernement central de conserver un certain degré de contrôle tout en donnant aux kengash locaux les moyens de mieux répondre aux besoins locaux spécifiques.

Relever les défis structurels

Pour établir un modèle durable de gouvernance locale, l’ensemble du cadre juridique et administratif doit être cohérent. Les réformes récentes ont posé des bases prometteuses, mais des lacunes importantes subsistent dans la définition des pouvoirs spécifiques et des limites des kengash locaux. Sans paramètres clairs, les kengashes risquent de se retrouver surchargés de responsabilités administratives ou, à l’inverse, de manquer d’autorité suffisante pour adopter des changements significatifs.

De plus, le rôle du hokim doit être clairement défini. Les hokims devraient-ils fonctionner principalement comme des organes exécutifs de l’État avec une responsabilité locale limitée, ou être considérés et agir principalement comme des représentants locaux qui répondent aux kengash et, par conséquent, à leurs communautés ? Dans le modèle continental, les préfets supervisent les actions des gouvernements locaux pour garantir leur conformité avec les intérêts nationaux mais sans nécessairement intervention directe. L’Ouzbékistan a l’opportunité de combiner ces deux approches, en permettant aux hokims régionaux d’être les représentants du gouvernement central tout en respectant les districts en tant qu’unités dans lesquelles les intérêts locaux priment.

Un cadre solide pour la justice administrative pourrait également renforcer l’autonomie locale des kengashes. Offrir un recours juridique aux kengash locaux pour contester l’ingérence illégale de l’État leur donnerait plus de pouvoir et favoriserait une culture d’autonomie juridique. L'Européenne de 1985 Charte de l'autonomie locale offre un précédent précieux à cet égard, soulignant l'importance du recours judiciaire en tant que pilier de l'autonomie locale.

La voie à suivre

La réforme de la gouvernance locale en Ouzbékistan n’est pas seulement une réorganisation de la structure ; cela signifie que le gouvernement peut changer sa philosophie en matière de gouvernance locale. L'engagement du gouvernement à créer « un kengash fort, un hokim responsable et proactif » reflète le désir d'un système équilibré dans lequel le kengash fonctionne comme un véritable organe représentatif d'une communauté locale tandis que le hokim veille à ce que les politiques de l'État soient efficacement mises en œuvre.

Une réforme authentique nécessitera un investissement durable dans les capacités institutionnelles locales. La réforme de la décentralisation nécessite la formation des fonctionnaires, l'établissement de directives sans ambiguïté sur qui est autorisé à prendre des décisions sur quoi et à quel niveau, ainsi que l'entretien d'une culture de responsabilité. Il est tout aussi crucial de sensibiliser le public à comprendre quelles fonctions du gouvernement local existent et pourquoi, et de favoriser la participation communautaire à ces fonctions afin que les kengashes deviennent non seulement la voix du peuple mais aussi les gardiens de ses intérêts.

En bref, alors que l’Ouzbékistan s’engage sur la voie de la réforme de la gouvernance locale, le gouvernement central doit comprendre que la décentralisation ne compromet pas l’unité de l’État ni n’affaiblit les structures de gouvernance. En adoptant une approche équilibrée qui responsabilise les kengash sans compromettre la surveillance centrale, l'Ouzbékistan peut favoriser un système de gouvernance locale résilient et réactif.