Ne paniquez pas à propos de Taiwan | Affaires étrangères

En Occident et dans certaines parties de l’Asie, on craint de plus en plus que la Chine n’envahisse Taïwan pour détourner l’attention des défis intérieurs croissants ou parce que les dirigeants chinois imaginent que leur fenêtre d’opportunité pour s’emparer de l’île se referme. Face à un ralentissement économique et à une hausse du chômage, selon certains analystes, Pékin pourrait être tenté de lancer une offensive militaire pour rallier le soutien populaire. En janvier 2023, par exemple, le ministre des Affaires étrangères de Taïwan, Joseph Wu, a émis l’hypothèse que le président chinois Xi Jinping pourrait créer une crise extérieure « pour détourner l’attention intérieure ou pour montrer aux Chinois qu’il a accompli quelque chose.

D’autres analystes mettent en garde contre une guerre imminente car la montée en puissance de la Chine ralentit. Selon eux, Pékin pourrait essayer de saisir l’opportunité d’utiliser la force contre Taïwan alors qu’il a l’avantage. L’amiral Mike Gilday, chef des opérations navales américaines, a suggéré en octobre 2022 que la Chine pourrait tenter de prendre Taïwan dès 2022 ou 2023. D’autres responsables américains, dont Mark Milley, le président des chefs d’état-major interarmées, et William Burns, le directeur de la CIA, ont prévenu que Xi n’avait pas encore décidé d’envahir Taïwan. Mais certains analystes de la sécurité et décideurs occidentaux craignent de plus en plus qu’une fois que l’Armée populaire de libération (APL) estimera qu’elle a la capacité militaire d’envahir Taïwan et de tenir les États-Unis à distance, Xi ordonnera une invasion.

Les craintes que la Chine envahisse bientôt Taïwan sont exagérées. Il y a peu de preuves que les dirigeants chinois voient une fenêtre d’action se refermer. Ces craintes semblent être davantage motivées par les évaluations de Washington de ses propres vulnérabilités militaires que par le calcul risque-récompense de Pékin. Historiquement, les dirigeants chinois n’ont pas déclenché de guerres pour détourner l’attention des défis intérieurs, et ils continuent de privilégier l’utilisation de mesures sans conflit pour atteindre leurs objectifs. Au contraire, les problèmes intérieurs ont modéré la politique étrangère chinoise, et l’opinion populaire chinoise a eu tendance à récompenser les fanfaronnades du gouvernement et les démonstrations de résolution qui ne conduisent pas à un conflit ouvert.

Si les décideurs occidentaux exagèrent le risque d’une invasion chinoise de Taiwan, ils pourraient créer par inadvertance une prophétie auto-réalisatrice. Au lieu de s’inquiéter que Pékin déclenche une crise étrangère pour renforcer sa position intérieure ou de supposer que Pékin se sent obligé d’envahir à court terme, les États-Unis devraient se concentrer sur l’arrêt – ou du moins le ralentissement – de la spirale action-réaction qui a a régulièrement accru les tensions et rendu une crise plus probable. Cela ne signifie pas arrêter les efforts pour renforcer la résilience de Taiwan à la coercition chinoise ou pour diversifier la posture de défense des États-Unis dans la région. Mais cela signifie éviter une confrontation inutile et identifier les mesures réciproques que Washington et Pékin pourraient prendre pour faire baisser la température.

La tâche difficile mais cruciale pour les décideurs américains est de faire le lien entre la dissuasion et la provocation. Des démonstrations symboliques de détermination, des engagements inconditionnels à défendre Taïwan et des promesses de montée en puissance militaire américaine dans la région pourraient trop s’éloigner de cette dernière, provoquant par inadvertance le conflit même que les décideurs américains cherchent à dissuader.

PROMENER LE CHIEN?

Bien que la logique de l’agression de diversion ait un attrait intuitif, il y a peu de raisons de penser que les défis intérieurs inciteront les dirigeants chinois à déclencher une guerre à l’étranger. Dans une revue de 2008 des études transnationales sur les conflits internationaux, les chercheurs Matthew Baum et Philip Potter ont trouvé peu de preuves cohérentes de dirigeants mondiaux déclenchant des hostilités militaires pour susciter un soutien national. De plus, unSelon le politologue Chris Gelpi, les dirigeants autoritaires sont peut-être moins susceptibles que les démocrates de déclencher des crises à la suite de troubles intérieurs parce qu’ils ont une plus grande latitude pour réprimer leur peuple. Et plutôt que de se lancer dans des aventures militaires risquées, les dirigeants confrontés à des défis nationaux choisissent souvent d’autres moyens pour apaiser le mécontentement, notamment en travaillant avec d’autres États pour faire face aux menaces de l’intérieur – par exemple, en réglant les différends frontaliers pour calmer les troubles à leurs frontières – ou en recourant à la répression. .

La réponse de la Chine aux protestations uniques d’une génération contre ses restrictions draconiennes contre le COVID-19 à la fin de l’année dernière en est un bon exemple. Après que des manifestants soient descendus dans les rues de dizaines de villes portant des feuilles de papier vierges – symboles de résistance face à la censure – le gouvernement chinois n’a pas cherché à détourner l’attention du mécontentement intérieur par des mesures de politique étrangère agressives. Au lieu de cela, il a assoupli ses restrictions liées au COVID-19, détenu et interrogé des manifestants et poursuivi ses efforts post-pandémiques pour rassurer les investisseurs étrangers.

Les dirigeants chinois ont donné peu de signes indiquant que l’insécurité intérieure pourrait les inciter à s’en prendre à Taïwan. Au contraire, Xi et la direction du Parti communiste chinois ont cherché à projeter une image de confiance et de patience face aux risques et défis internationaux croissants. Malgré le pessimisme en Chine quant aux tendances de l’opinion publique qui montrent que Taiwan s’éloigne politiquement et culturellement du continent, Xi a déclaré au 20e Congrès du Parti du PCC en octobre 2022 que « les roues de l’histoire tournent vers la réunification de la Chine ».

Xi a cherché à projeter une image de confiance et de patience.

Historiquement, les dirigeants chinois ont eu tendance à tempérer leur politique étrangère en période de troubles intérieurs. Parfois, ils se sont livrés à une rhétorique dure et à des bruits de sabre, mais ils n’ont que rarement lancé des opérations militaires dans de telles périodes. Même le président Mao Zedong, qui a ordonné le bombardement des îles au large en 1958, a cherché à mobiliser la population chinoise tout en évitant une guerre pure et simple pour Taiwan, avertissant que la Chine ne doit livrer que des batailles qu’elle est sûre de gagner.

Selon le politologue M. Taylor Fravel, la Chine a fait des compromis dans 15 des 17 différends territoriaux qu’elle a réglés avec ses voisins depuis 1949, la plupart pendant les périodes d’insécurité du régime résultant de défis politiques intérieurs, notamment les troubles au Tibet et au Xinjiang en fin des années 1950 et au début des années 1960, les manifestations de la place Tiananmen en 1989 et de nouveaux troubles au Xinjiang au début des années 1990. Dans une analyse du comportement de Pékin dans les conflits interétatiques militarisés entre De plus, en 1949 et 1992, le politologue Alastair Johnston n’a trouvé « aucune relation entre les troubles intérieurs et l’utilisation de la force par la Chine à l’extérieur ». Au contraire, la fréquence de l’implication de la Chine dans les conflits interétatiques militarisés a diminué lorsque les troubles intérieurs ont augmenté. Dans l’ensemble, en d’autres termes, les dirigeants chinois ont fait le contraire de ce que de nombreux analystes mettent en garde : ils ont cherché à réduire les tensions extérieures afin de relever les défis intérieurs à partir d’une position de plus grande force tout en tentant de dissuader les efforts étrangers visant à exploiter les tensions internes. .

Le comportement de Pékin dans les mers de Chine orientale et méridionale a suivi ce schéma. Au cours de deux flambées avec Tokyo dans les années 1990 au sujet de la chaîne d’îles connue sous le nom de Senkaku au Japon et de Diaoyu en Chine, par exemple, les dirigeants chinois ont réprimé les expressions d’antipathie populaire envers le Japon dans le but de préserver les liens économiques avec Tokyo, selon les spécialistes des relations internationales Phillip Saunders et Erica Downs. Et le politologue Andrew Chubb a montré qu’entre 1970 et 2015, les dirigeants chinois avaient tendance à être moins agressifs en mer pendant les périodes de conflits internes. Lorsque Pékin a agi avec assurance dans ces différends territoriaux maritimes, il l’a fait principalement pour contrecarrer les défis perçus avec de nouvelles capacités, et non pour détourner l’attention de l’insécurité intérieure accrue.

ÉCORCE PAS MORDRE

Les affirmations selon lesquelles Pékin cherche des occasions de se déchaîner à des fins politiques intérieures ne sont pas simplement fausses. Ils sont dangereux parce qu’ils impliquent que les actions américaines n’ont aucune incidence sur le calcul de la Chine sur Taiwan et que la seule façon de dissuader Pékin d’une agression de diversion est de lui refuser la capacité de l’emporter dans une telle entreprise.

Les considérations nationales et l’équilibre militaire des forces ne sont pas les seuls facteurs que Xi prendra en compte pour décider d’attaquer ou non Taïwan. Même s’il préfère éviter un conflit à court terme et pense que les perspectives militaires de la Chine s’amélioreront avec le temps, il pourrait toujours ordonner une opération militaire si lui et d’autres dirigeants chinois perçoivent une forte augmentation du risque de perte de Taïwan. Comme Fravel l’a montré, la Chine a souvent utilisé la force militaire pour contrer les contestations perçues de ses revendications de souveraineté dans les différends territoriaux et maritimes.

De tels défis, y compris les actions américaines qui approuvent Taiwan en tant qu’État indépendant ou suggèrent que Washington pourrait être sur le point de rétablir une alliance formelle avec l’île, pourraient déclencher une telle réaction de la part de la Chine. Même ainsi, Pékin dispose de moyens moins risqués pour répondre aux provocations perçues, y compris la rhétorique et les actions qui pourraient redorer son blason nationaliste sans escalade en conflit militaire. Comme je ont auparavant argumenté dans Affaires étrangères, les dirigeants chinois se livrent fréquemment à des fanfaronnades rhétoriques pour apaiser le public national et minimiser les coûts populaires du non-recours à la force militaire. Ils peuvent également choisir parmi une variété de mesures d’escalade autres que la guerre pour signaler leur résolution et imposer des coûts à Taïwan, y compris des efforts militaires, économiques et diplomatiques pour serrer l’île et la dissuader de se retirer du continent. Un comportement de ce genre ne doit pas être confondu avec des préparatifs de guerre.

RESTER CALME

Dans toute société, il y a des gens qui cherchent la bagarre. Mais parmi les hauts dirigeants chinois, ces personnes semblent toujours moins influentes que celles qui reconnaissent qu’il vaut mieux gagner sans se battre. Bien que Xi ait averti en 2021 que la Chine prendrait des « mesures décisives » si elle était provoquée par des « forces pour l’indépendance de Taiwan », le PCC a réitéré en 2022 que la « réunification pacifique » reste son « premier choix ». Même le faucon Qiao Liang, général de division à la retraite de l’armée de l’air chinoise, a mis en garde contre la vague d’agitation nationaliste en faveur d’une action contre Taiwan. « L’objectif ultime de la Chine n’est pas la réunification de Taïwan, mais la réalisation du rêve de renouveau national, afin que les 1,4 milliard de Chinois puissent avoir une bonne vie », a déclaré Qiao. a déclaré dans une interview de mai 2020. Il a poursuivi en avertissant que prendre Taïwan par la force serait « trop coûteux » et ne devrait pas être la priorité absolue de Pékin.

À l’heure actuelle, les dirigeants chinois font toujours pression sur l’APL pour qu’elle se prépare à une éventuelle guerre contre Taïwan, ce qui indique qu’ils ne sont pas certains de leur capacité à gagner. Tant que ces doutes subsisteront, l’usage de la force pour prendre l’île restera une option de dernier recours. Ces dirigeants ne peuvent pas compter sur une victoire rapide pour renforcer leur popularité nationale, et rien ne prouve qu’ils se préparent à une invasion imminente. Comme John Culver, un ancien analyste du renseignement américain spécialisé dans l’Asie de l’Est, l’a indiqué, se préparer à s’emparer de Taïwan serait un effort énorme et très visible. Dans les mois précédant une invasion, de tels préparatifs seraient impossibles à garder secrets.

Pour l’instant, la meilleure façon d’empêcher une confrontation est de reconnaître que les efforts mutuels pour faire preuve de détermination et menacer de punir ne suffisent pas à maintenir la paix. La Chine, Taïwan et les États-Unis doivent résister à l’analyse qui pourrait se transformer en prophétie auto-réalisatrice et s’assurer que les alternatives au conflit restent viables.

À cette fin, Washington devrait assurer à Pékin qu’il n’est pas déterminé à promouvoir la séparation permanente de Taiwan ou son indépendance formelle vis-à-vis de la Chine. Les responsables et représentants américains ne doivent pas désigner Taiwan comme un pays, un allié ou un atout stratégique, ni tenter de semer la discorde ou d’encourager un changement de régime en Chine, ce qui provoquerait plutôt que dissuader Pékin. Washington devrait aider à renforcer les défenses de Taïwan, mais il devrait le faire sans signaler des changements dramatiques dans le soutien militaire américain, qui risquent de créer par inadvertance l’impression que Pékin a une fenêtre limitée pour envahir. Pékin, Washington et Taipei doivent éviter de créer le scénario très do-or-die qu’ils craignent.