L'héritage compliqué du Cambodge selon Carter

Le président américain Jimmy Carter, décédé la semaine dernière à l'âge de 100 ans, a été salué pour son travail en faveur du rôle des droits de l'homme dans la politique étrangère américaine. Son héritage en Asie du Sud-Est complique ce récit : la rhétorique des droits de l’homme était au cœur de son approche, mais pas entièrement comme on pourrait le penser.

Alors que Carter était aux prises avec les conséquences de la guerre du Vietnam et poursuivait la détente avec la République populaire de Chine (RPC), son administration a utilisé la rhétorique des droits de l'homme de manière stratégique et sélective pour justifier son approche d'après-guerre à l'égard de l'Indochine. La République socialiste du Vietnam (RSV), nouvellement unifiée et alignée sur l'Union soviétique, était une cible facile pour les critiques de Carter, mais évoquer publiquement la détérioration de la situation au Cambodge voisin menaçait de déstabiliser le long processus de normalisation avec la RPC. Alors que Carter a ouvert un nouveau chapitre dans la façon dont les Américains discutent de la politique étrangère, il a maintenu une pratique de longue date consistant à dénoncer les violations des droits de l’homme uniquement lorsque cela correspond aux intérêts géopolitiques – une tradition malheureuse dont les États-Unis ne devraient pas s’écarter de si tôt.

Le langage des droits de l’homme est entré dans le courant politique au début des années 1970, lorsque le concept des droits de l’homme s’est pour la première fois dissocié de la souveraineté de l’État. Carter a été le premier homme politique américain à adopter la rhétorique des droits de l’homme lors de sa campagne électorale, faisant campagne sur un programme de politique étrangère post-Vietnam qui permettait à l’Amérique de retrouver sa position morale à l’étranger en s’engageant dans la protection des droits de l’homme universels. Carter a critiqué ouvertement la politique étrangère de Nixon et Ford, mais a évité toute prise de conscience morale de ce qui s'était passé au Vietnam, créant ainsi une plate-forme édifiante qui a unifié un parti démocrate profondément divisé.

Lorsque Carter entra à la Maison Blanche en janvier 1977, les Khmers rouges, dirigés par Pol Pot, étaient engagés depuis un an et demi dans leur tentative extrême de ramener le Cambodge à son passé agraire. En avril 1975, deux semaines avant la chute de Saigon, ils s'étaient emparés de la capitale cambodgienne Phnom Penh, incitant à un génocide qui coûterait la vie entre 1,5 et 3 millions de Cambodgiens. Les bombardements secrets du Cambodge par les États-Unis pendant la guerre du Vietnam ont joué un rôle dans la déstabilisation du pays, créant les conditions dans lesquelles les Khmers rouges radicalement anti-occidentaux et anti-vietnamiens ont accédé au pouvoir.

Au début des années 1970, lorsque les Khmers rouges commettaient leurs premiers massacres d’agriculteurs vietnamiens dans la campagne cambodgienne, les dirigeants de la RPC ont identifié le groupe comme un moyen permettant de contrôler l’influence vietnamienne et soviétique en Indochine et ont commencé à leur envoyer de l’aide. Les services de renseignement américains avaient reçu dès 1973 plusieurs rapports inquiétants sur les intentions génocidaires des Khmers rouges, mais le secrétaire d’État Henry Kissinger a encouragé Nixon et Ford à détourner le regard afin d’éviter de compliquer la normalisation avec la Chine.

Cette approche a fonctionné pour les présidents Nixon et Ford, mais au moment où Carter est entré à la Maison Blanche, plusieurs journalistes avaient publié des articles sur ce qui se passait au Cambodge, conduisant une série de membres du Congrès libéraux à implorer Carter de condamner vocalement les Khmers rouges. Lorsque l'administration Carter a refusé de commenter, la commission des affaires internationales de l'Organisation internationale de la Chambre des représentants a ouvert une audience sur les informations faisant état de violations des droits de l'homme, convoquant plusieurs journalistes et agents du service extérieur qui avaient auparavant servi à Phnom Penh pour témoigner.

Pendant ce temps, des tensions avaient commencé à monter entre les factions de la Maison Blanche sur la marche à suivre face à la crise croissante au Cambodge. Jessica Tuchman, du Conseil de sécurité nationale, faisait partie de ceux qui souhaitaient que les États-Unis utilisent la Chine pour faire pression sur les Khmers rouges, critiquant l'échec de Carter à tenir ses promesses de protection des droits de l'homme en Indochine. « Les gens commencent à s'en rendre compte : les paroles ne coûtent rien », a-t-elle déclaré à Zbigniew Brzezinski, conseiller à la sécurité nationale de Carter, en octobre 1977. Après une brève période pendant laquelle les renseignements américains ont suggéré à tort que la RPC tempérait son soutien aux Khmers rouges, Brzezinski a déclaré : Carter fera une déclaration publique sur le Cambodge. Pendant un moment, au début de 1978, il a semblé que la promesse de Carter de se concentrer sur les droits de l'homme et son engagement en faveur de la stratégie de la guerre froide pouvaient coexister dans l'approche de l'administration à l'égard de l'Asie du Sud-Est.

En avril 1978, plus de trois ans après la prise de Phnom Penh par les forces de Pol Pot, Carter a finalement condamné les Khmers rouges, les qualifiant de « pires violateurs des droits de l’homme dans le monde aujourd’hui ». La déclaration de Carter a été applaudie à la fois par le public et par la presse, mais les dirigeants de la RPC n'ont pas tardé à révéler leur immense mécontentement, accusant Carter de soutenir les intérêts soviétiques dans la région. De retour d'une visite en Chine initialement destinée à promouvoir le processus de normalisation, Brzezinski a déclaré à Carter que la réponse négative du gouvernement chinois à sa condamnation des Khmers rouges en avril représentait un risque sérieux pour le processus de détente. Malgré les appels du Congrès demandant aux Chinois de faire pression sur leurs alliés cambodgiens, Brzezinski et Carter ont convenu qu’ils devaient changer de cap pour protéger leur stratégie de guerre froide. La déclaration de Carter d'avril 1978 était la première et la dernière fois qu'il s'exprimait publiquement alors que les Khmers rouges étaient au pouvoir. Mais cela ne signifie pas que Carter ait éliminé les droits de l’homme de sa stratégie en Indochine. Au lieu de cela, lui et Brzezinski ont déplacé la cible des critiques : vers les Vietnamiens.

Le 25 décembre 1978, les forces vietnamiennes envahissent le Cambodge. En deux semaines, ils avaient renversé le régime de Pol Pot, envoyant des combattants khmers rouges se précipiter dans les jungles du nord-ouest du Cambodge où la RPC continuait de leur envoyer de l'aide. Les Vietnamiens ont mis fin à un régime qui a tué des millions de personnes, mais l’administration Carter n’a pas tardé à condamner l’invasion dans les termes les plus fermes, craignant qu’un régime soutenu par les Vietnamiens au Cambodge ne permette aux Soviétiques d’établir enfin une présence militaire en Indochine.

En septembre 1979, les États-Unis ont voté aux côtés de la Chine pour que les Khmers rouges conservent le siège du Cambodge aux Nations Unies. Les tentatives de Carter d'expliquer qu'un vote pourrait autrement mettre fin aux relations diplomatiques nouvellement établies avec la RPC ont été accueillies avec scepticisme, même au sein de sa propre administration. Le mois suivant, Carter a tenu une conférence de presse au cours de laquelle il a promis 70 millions de dollars pour tenter d’éviter une famine – qu’il a qualifiée de « tragédie aux proportions génocidaires » – qui se produisait sous le gouvernement vietnamien Heng Samrin. Tout en comparant l’occupation vietnamienne du Cambodge à l’Holocauste, Carter évite de faire référence aux millions de Cambodgiens encore frais dans leurs tombes après le règne des Khmers rouges.

La résurrection des droits de l'homme dans la stratégie de Carter au Cambodge était directement corrélée au risque réduit que représentait le fait de s'exprimer vis-à-vis de la détente avec la Chine. À ce stade, les critiques étaient devenues utiles, servant le double objectif de saper le nouveau régime aligné sur les Soviétiques à Phnom Penh et de tenir la promesse de Carter de donner la priorité aux droits de l'homme dans la politique étrangère. Brzezinski a admis plus tard que l'administration Carter avait permis aux Khmers rouges de soutenir leur stratégie de guerre froide. « J’ai encouragé les Chinois à soutenir Pol Pot », a-t-il déclaré plus tard à la journaliste Elizabeth Becker. « Pol Pot était une abomination. Nous ne pourrons jamais le soutenir, mais la Chine le pourrait.

La stratégie américaine en Asie du Sud-Est est aujourd’hui principalement façonnée par une nouvelle guerre froide : la concurrence avec la Chine. Comme sous Carter, la lutte contre les violations des droits de l’homme dans la région passe au second plan lorsqu’elle menace ce programme. Plus de 160 journalistes et militants sont actuellement emprisonnés par le gouvernement vietnamien sur la base d'accusations falsifiées de sédition et de troubles à l'ordre public, un chiffre qui place le Vietnam au 174e rang sur 180 au classement mondial de la liberté de la presse. Mais étant donné le positionnement stratégique du Vietnam en tant que partenaire économique et ses intérêts similaires dans la mer de Chine méridionale, la détérioration de la situation des droits de l'homme dans le pays restera probablement sans réponse de la part des États-Unis – au moins pendant les quatre prochaines années, sous une nouvelle administration qui se concentre de manière obsessionnelle sur sur l’atténuation de l’influence chinoise.

Le choix de Donald Trump pour le poste de secrétaire d'État, Marco Rubio, a l'habitude de dénoncer le gouvernement vietnamien pour sa détention de journalistes et de défenseurs de l'environnement, notamment en parrainant la loi vietnamienne de 2017 sur les sanctions en matière de droits de l'homme. Cependant, il est extrêmement improbable que l’un des appels à l’action antérieurs de Rubio influence la politique étrangère de Trump. Trump et Rubio savent que toute critique virulente du gouvernement de To Lam ne fera que compliquer le partenariat stratégique global entre les États-Unis et le Vietnam, vieux d'un an, et le Vietnam a clairement indiqué qu'il serait tout aussi heureux de travailler avec la Chine si les États-Unis ne coopéraient pas. selon ses conditions.

Il est facile de prendre le discours sur les droits de l’homme au pied de la lettre, mais il est important de se rappeler que les États-Unis ne feront jamais passer les intérêts des autres nations avant les siens – même lorsque le langage théâtral donne l’impression du contraire. Alors que Carter a fait des progrès décisifs pour protéger les droits de l’homme dans d’autres parties du monde, son administration a échoué en Asie du Sud-Est. Compte tenu de l’importance stratégique de la région pour rester compétitif face à la Chine, il est très probable que l’histoire continue de se répéter : la tendance des États-Unis à utiliser la rhétorique des droits de l’homme uniquement lorsque cela est géopolitiquement bénéfique n’est pas près de changer.