Le troisième plénum du gouvernement chinois met en lumière les défis budgétaires centraux et locaux
Après près d'un an de retard, le troisième plénum du Parti communiste chinois (PCC) – sa réunion de définition du programme de réforme économique qui a lieu normalement tous les cinq ans – se réunira la semaine prochaine (du 15 au 18 juillet). D'après les rapports de presse et les commentaires des principaux penseurs économiques, il semble que les dirigeants souhaitent trouver des moyens de rééquilibrer les relations fiscales entre le centre et les collectivités locales et les responsabilités en matière de protection sociale. Les gouvernements locaux sont aux prises avec un lourd fardeau de dette et un mandat qui leur impose de fournir des services essentiels avec un financement insuffisant. Investisseurs mondiaux sont impatients de voir des réformes significatives qui s'attaqueront à des problèmes de longue date (par exemple, la crise du logement, la faible consommation, la chute des investissements étrangers, etc.) et leur offriront des opportunités dans un environnement plus ouvert et orienté vers le marché. Pékin a promis de «approfondir considérablement la réforme”, mais l’ampleur du problème et l’histoire des relations entre le centre et les collectivités locales suggèrent que le Parti ne peut pas résoudre ce défi à long terme du jour au lendemain.
Déterminer la portée du problème
La marche Rapport d'activité du gouvernement et la Cour des comptes rapport récent a appelé à des réformes fiscales et budgétaires non spécifiées pour faire face à la viabilité de la dette des collectivités locales. Les statistiques officielles évaluent la dette des collectivités locales à environ 5,6 billions de dollars (40,74 billions de yuans) à la fin de 2023, plus de 30 pour cent des PIB de la Chine en 2023. La dette des collectivités locales a augmenté de manière significative, alors qu'elles s'efforcent de générer de la croissance pour pouvoir honorer leurs programmes de services publics. En effet, les dépenses des collectivités locales représentent environ 85 % des dépenses totales de la Chine, mais les gouvernements locaux ne conservent que la moitié des recettes fiscales totales.
Comment ce déficit de financement est-il apparu ?
Dans les années 1980, sous le modèle classique d'autoritarisme fragmenté, la Chine avait un système fiscal plus décentralisé. Les réformes budgétaires ont vu les gouvernements locaux conserver une plus grande partie de leurs revenusavec des accords négociés avec le gouvernement central sur le montant que les gouvernements locaux étaient obligés de transférer à Pékin. Mais dans les années 1990, la Chine a commencé à recentrer diverses facettes du gouvernement, y compris les lignes d'autorité hiérarchique, la nomination des cadres et les autorités fiscales/budgétaires. Notamment, les réformes fiscales de 1994 et 2002 ont révisé la répartition des recettes fiscales ; le centre recevrait désormais 75 pour cent des recettes de la TVA et 68 pour cent des recettes de l'impôt sur les sociétés. Ainsi, les accords de transfert intergouvernementaux ont inversé la direction, le gouvernement central ayant le contrôle des flux financiers vers le gouvernement local.
Avec leur assiette fiscale réduite mais leurs responsabilités en matière de service public restent largement inchangées (et les transferts intergouvernementaux étant insuffisants), les gouvernements locaux se sont appuyés sur les ventes de terrains et les taxes foncières pour financer leurs dépenses. En 2021les revenus de la vente des terres ont fourni davantage de financement aux gouvernements locaux que les transferts du gouvernement central, et 2006-2014 les infrastructures urbaines financées par les revenus fonciers (par opposition aux allocations budgétaires gouvernementales) ont presque doublé.
Réformes bancaires et budgétaires en 1995 et 1996 Les gouvernements infranationaux avaient déjà été privés de prêts bancaires et des marchés du crédit nationaux et internationaux. Cette situation a donné naissance à des véhicules de financement des gouvernements locaux (LGFV) pour leur permettre d’accéder à l’emprunt.
Accumulation de dettes par les LGFV ballonnéavec le montant le plus élevé d'obligations LGFV arrivant à échéance cette année (651 milliards de dollars). Au moins 35 % des LGFV ne sont pas en mesure de couvrir intégralement les intérêts de leurs dettes. Les gouvernements locaux et les LGFV, tous deux fortement dépendants des sources de revenus liées à la terre, sont confrontés à la crise immobilière. Revenus des ventes de terrains a chuté de 33 pour cent de 2021 à 2023. Dans un contexte de concentration du pouvoir fiscal au centre, les gouvernements locaux ont besoin de sources de revenus plus durables.
Ce que cela signifie pour le troisième plénum
Pékin reconnu la nécessité de s'attaquer à la dette du LGFV et des collectivités locales et a pris pas pour atténuer la crise immobilière. Cela a suscité l'espoir d'une réformes fiscales et fiscales (par exemple, en assumant davantage de dépenses et de responsabilités pour les services publics, en révisant les impôts pour permettre aux gouvernements locaux de conserver une plus grande part de leurs revenus) lors du prochain Troisième Plénum.
Mais les faits suggèrent que les observateurs de la Chine devraient modérer leurs attentes et anticiper des changements progressifs s’appuyant sur la politique existante plutôt qu’une réforme en profondeur.
Le programme de mai pour faire face à la crise du logement a été critiqué comme insubstantiel contre les milliers de milliards de yuans de dette détenue par le secteur immobilier. Pendant ce temps, l'espace technologiqueLes efforts déployés par Pékin pour éviter les excès de capacité de production continuent de faire appel à de « nouvelles forces productives » et à la poursuite d’un modèle industriel fondé sur le progrès technologique. Ces « nouvelles forces productives » prendront probablement le pas sur un modèle de croissance axé sur la consommation.
En outre, malgré la recherche de nouvelles sources d’investissement étranger sous forme d’IDE continue de chuterLa Chine n'a pas réussi à se relever Confiance des investisseurs mondiaux. À l’approche du plénum, Xi a de nouveau exprimé sa préférence pour une croissance menée par l’État et une approche plus égalitaire de la répartition des richesses sous le slogan de l’ère Mao de «prospérité commune. »
Il se peut également que le gouvernement central soit quelque peu réticent à céder davantage d’autorité fiscale au gouvernement local en raison de préoccupations liées à la corruption.
Même si le troisième plénum n’aboutira peut-être pas aux réformes globales attendues par les investisseurs, il vaut la peine de l’observer pour voir s’il confirme l’orientation actuelle des politiques économiques de la Chine et s’il met en évidence les tensions entre le centre et les gouvernements locaux.
