Le jeu à deux niveaux dans les négociations commerciales agricoles du Japon
Peut-être qu’aucun pays ne correspond à la description de Robert Putnam : «jeu à deux niveaux» La théorie est meilleure que celle du Japon. Putnam décrit les négociations internationales comme un processus de négociation non seulement avec les homologues internationaux mais également avec le public national. Les négociateurs qui réussissent peuvent bâtir des coalitions gagnantes entre les acteurs politiques nationaux et utiliser les accords internationaux pour vaincre la résistance intérieure, comme Putnam l’a décrit lors du sommet du G7 à Bonn en 1979.
Au Japon, cette pratique consistant à recourir à l’influence internationale pour initier un changement national est appelée gaiatsu (pression extérieure). Le Japon attribue souvent d’énormes changements dans son parcours national à la pression étrangère croissante, depuis l’arrivée des Black Ships de Matthew Perry en 1853, qui a conduit à la restauration Meiji, jusqu’à l’occupation américaine après la Seconde Guerre mondiale sous le général MacArthur et l’établissement d’un système moderne. , État démocratique au Japon.
Le Gaiatsu est une pratique courante dans la politique japonaise moderne. Par exemple, dans les années 1980, les dirigeants japonais de tendance libérale ont tenté d’utiliser le conflit commercial entre le Japon et les États-Unis comme source de pression extrême pour forcer la bureaucratie japonaise conservatrice à adopter des plans de réforme économique. Dans les années 1980, le Premier ministre Nakasone Yasuhiro avait pour objectif de recourir aux négociations commerciales avec les États-Unis pour stimuler les réformes structurelles et libéraliser l’économie japonaise. L’Accord du Plaza de 1985, qui a rapidement apprécié le yen, a servi de gaiatsu nécessaire pour imposer une réforme structurelle.
Nakasone a délégué son groupe de réflexion privé, l’ancien gouverneur de la Banque du Japon, Maekawa Haruo, pour étudier la transition de l’économie japonaise après l’accord du Plaza. Le rapport Maekawa proposait des stratégies pour rééquilibrer l’économie japonaise d’un modèle de croissance axé sur les exportations et tiré par l’investissement à une économie centrée sur la consommation intérieure. Ces stratégies répondaient à des préoccupations telles que la réduction des frictions liées aux excédents commerciaux avec les États-Unis, la stimulation de la demande intérieure, la mise en œuvre d’une politique de taux d’intérêt bas et la mise en œuvre de mesures d’ajustement structurel telles que la déréglementation foncière et l’abolition de la loi sur les grands magasins. En outre, le Japon a ouvert ses marchés intérieurs aux produits américains, permettant aux entreprises étrangères, telles que les supermarchés américains, d’entrer sur le marché japonais, et a encouragé les entreprises japonaises à profiter de la force du yen et à investir à l’étranger, notamment aux États-Unis, dans le Sud-Est. Asie et Chine.
Pour les dirigeants japonais réformateurs, l’opposition la plus obstinée à la libéralisation économique et commerciale est le secteur agricole. Le secteur agricole japonais fait depuis longtemps obstacle aux négociations commerciales internationales. Pendant le cycle d’Uruguay du GATT négociations, le secteur agricole japonais s’est fermement opposé au programme de réduction tarifaire. Au lieu de cela, ils ont soutenu un quota spécial pour protéger la part du marché intérieur des produits agricoles japonais, en particulier le riz.
Lors des négociations ultérieures du cycle de Doha de l’OMC, le Japon a adopté une position ferme contre l’imposition de plafonds tarifaires à 100 pour cent. Il cherchait à désigner de nombreux produits comme « articles sensibles » afin de les protéger de réductions tarifaires substantielles. Le Japon avait pour objectif de négocier des exemptions pour ces produits sensibles, leur permettant de faire l’objet de réductions tarifaires plus légères en échange de volumes de contingents tarifaires plus élevés.
Le principal intérêt des anti-libéralisation était le système de production à petite échelle dominé par des riziculteurs à temps partiel qui dépendaient fortement des subventions de l’État. Malgré les avantages potentiels d’une libéralisation poussée des échanges pour l’économie japonaise et le secteur agricole en difficulté, ce réseau complexe d’intérêts particuliers a entravé progrès.
Le centre de ce réseau d’intérêts particuliers est la Japan Agricultural Cooperative (JA), qui fait pression pour protéger les agriculteurs à temps partiel inefficaces. Le Parti libéral-démocrate (PLD), qui a dirigé le Japon pendant presque toute la période d’après-guerre, a également soutenu les petits agriculteurs car ils ont été à l’origine des victoires électorales du PLD. La libéralisation de l’agriculture perturberait le système de production à petite échelle et conduirait les agriculteurs à temps partiel à la faillite. Par conséquent, le JA a fait pression sur le LDP pour qu’il s’oppose à la libéralisation de l’agriculture.
Lorsque Abe Shinzo est revenu au pouvoir en 2012, il a adopté un ambitieux plan de réformes structurelles. Abe considérait « mettre l’agriculture japonaise en infraction » comme un pilier essentiel de sa réforme structurelle. L’objectif était de rendre le secteur agricole rentable et compétitif à l’échelle mondiale. Le plan de revitalisation de l’agriculture japonaise impliquait à la fois une « entrée » et une « sortie » : ouvrir le marché japonais à la concurrence étrangère tout en internationalisant les produits agricoles japonais.
Pour Abe, les nouvelles négociations du Partenariat transpacifique (TPP) représentaient une opportunité importante de rendre le secteur agricole japonais compétitif à l’échelle mondiale grâce à l’internationalisation. Abe a donc tenté de saisir l’occasion de vaincre l’establishment agricole et de faire avancer son programme de réformes structurelles. gaiatsu. Abe avait pour objectif d’utiliser les négociations du TPP pour ouvrir le marché agricole intérieur japonais. L’impact des produits alimentaires étrangers ébranlerait les fondements du système agricole japonais, en poussant par exemple à la faillite les agriculteurs à temps partiel inefficaces et consommateurs de subventions et en forçant le JA à adopter des réformes structurelles. Ces changements structurels dans l’agriculture japonaise affaibliraient le pouvoir politique du JA et réduiraient son opposition au programme de réforme d’Abe.
Cependant, le projet d’Abe s’est heurté à une opposition significative au sein de son parti. De nombreux membres de la Diète du LDP dépendent du JA pour mobiliser les électeurs ruraux en faveur des élections. En échange, ils défendent farouchement la politique des JA. Ces membres du régime, appelés « tribu agricole » (Norin Zoku), font pression en faveur de politiques protectionnistes et s’opposent aux réformes agricoles.
L’un de ces membres importants de la Diète est Moriyama Hiroshi. Moriyama était un poids lourd de l’establishment agricole japonais et un proche collaborateur de l’industrie japonaise de l’élevage. Il était à la tête du Comité de l’agriculture de la Diète, supervisant l’élaboration de la politique agricole à la Diète.
En outre, il était l’un des membres les plus puissants du parti anti-TPP au sein du PLD. Il était le chef du comité politique du TPP du PLD, un poste qui lui donnait un droit de veto sur les politiques liées au TPP. Le LDP a modifié ses règles de parti dans les années 1960 pour exiger que les projets de loi du gouvernement soient approuvés par le Conseil de recherche sur les affaires politiques (PARC) du LDP avant d’être soumis à la Diète. Moriyama était donc chargé d’approuver tous les projets de loi du TPP avant qu’ils ne puissent devenir des lois. Il a également été le fondateur et le premier président de la Conférence sur le retrait des demandes du TPP, qui est devenue plus tard la Conférence sur la négociation du TPP et la protection des intérêts nationaux, un mouvement national anti-TPP.
Moriyama a joué un rôle important dans les négociations du TPP. Sous sa direction, le Comité de l’Agriculture de la Diète a adopté résolutions exhortant le gouvernement à exempter le riz, le blé, le bœuf et le porc, les produits laitiers et le sucre du Japon, les soi-disant « cinq produits prioritaires », de l’élimination des droits de douane dans le cadre de l’accord TPP. Cette demande devrait être traitée comme une priorité absolue dans les négociations, ce qui signifie que le Japon devrait quitter les négociations table si elle ne pouvait être respectée.
L’équipe japonaise de négociation du TPP a en effet adopté cette position protectionniste. La négociation n’a pas éliminé les droits de douane sur ces « cinq articles prioritaires ». Parmi ceux-ci cinq articles, les taux de droits de douane actuels seraient maintenus pour le riz, le blé et le sucre ; le quota d’importation serait élargi pour le riz et le blé américains ; et les taux de droits de douane seraient réduits sur le bœuf, le porc et les produits laitiers.
Selon la théorie de Putnam, une personnalité farouchement opposée comme Moriyama pourrait améliorer la position d’Abe dans les négociations face à ses homologues étrangers, car il pourrait démontrer qu’il a les mains liées par le compromis. Cependant, l’exemple des discussions sur le commerce agricole révèle l’autre côté du jeu à deux niveaux : les groupes d’intérêt nationaux ont un droit de veto et peuvent condamner la négociation en bloquant la politique dans la politique intérieure. Par conséquent, les négociateurs en chef comme Abe doivent neutraliser ces acteurs du droit de veto pour élargir la « situation gagnante ».
Profitant des besoins du négociateur en chef et de l’urgence de parvenir à une avancée décisive dans les négociations internationales, ces acteurs du droit de veto peuvent exiger de gros rachats en échange de leur non-opposition à l’accord international. Ces acteurs du droit de veto représentent des intérêts sectoriels qui pourraient devenir perdants dans le nouvel accord. Ces rachats servent donc de protection contre les pertes potentielles après l’accord. Dans les négociations du TPP, Moriyama était l’un des principaux acteurs du droit de veto au sein du PLD. Pour surmonter l’opposition de Moriyama à la réduction des droits de douane sur le bœuf du TPP de 38,5 pour cent à 9 pour cent, l’administration Abe a accordé une compensation de 300 milliards de yens aux éleveurs.
Une analyse plus approfondie montre que la réduction tarifaire du TPP n’a pas réduit de manière significative les prix de la viande bovine japonaise ni nui à la production de viande bovine. Le Wagyu, qui représente la plus grande part de la production bovine japonaise, a été exempté de la réduction tarifaire. De plus, les négociations du TPP établi une sauvegarde des importations de bœuf, qui permettait au Japon d’augmenter les droits de douane s’il importait trop de bœuf des États-Unis. Les effets de la réduction tarifaire se sont encore accrus réduit en raison de la faiblesse du yen par rapport au dollar.
Par conséquent, la compensation n’a pas constitué un tampon nécessaire permettant aux agriculteurs d’absorber l’impact de la libéralisation. Il s’agissait plutôt d’un accord spécial conclu par Abe pour permettre à Moriyama de poursuivre sa politique agricole clientéliste en échange de son approbation de l’accord TPP.
L’expérience des négociations du TPP dans le secteur agricole met en évidence la difficulté de faire pression pour une réforme substantielle de la politique japonaise. Les dirigeants japonais ont tendance à recourir à la pression extérieure pour faire tourner la roue bureaucratique intérieure. En revanche, les acteurs nationaux peuvent également utiliser la pression urgente du dirigeant national pour conclure les négociations internationales afin d’obtenir des concessions et des compensations. Dans le cas des négociations commerciales agricoles du TPP, ces compensations ont contrecarré l’objectif du plan de réforme agricole d’Abe : réduire les subventions de l’État et introduire une concurrence internationale pour les produits agricoles.
Après l’administration Abe, les tentatives de réforme se sont essoufflées. Le Japon est encore très loin d’un secteur agricole véritablement compétitif.