L'Asie-Pacifique et la zone de tension israélo-libanaise : la variable FINUL

Il est ironique de constater que la Journée internationale de la paix de 2024 (21 septembre) est éclipsée par le risque bien réel d’une grave escalade à la frontière israélo-libanaise. Les attaques virulentes se sont poursuivies tout au long de l’été, culminant avec l’attaque au téléavertisseur de cette semaine. Des explosions simultanées de téléavertisseurs puis de talkies-walkies au cours de deux jours ont fait 37 morts et plus de 3 000 blessés au Liban.

Au cœur de cette crise imminente se trouvent les civils du sud du Liban et les colonies du nord d'Israël. Du côté libanais, on trouve également la FINUL, forte de 10 000 hommes, déployée à l'origine en 1978 après l'invasion du sud par l'armée israélienne. Malgré le retrait de l'armée israélienne en 2000, le conflit a repris en 2006 lors de la deuxième guerre du Liban, qui a donné lieu à la résolution 1701 du Conseil de sécurité des Nations unies et à une force militaire renforcée, deux fois plus importante que celle de la mission initiale au cours de sa première phase.

Treize pays de la région indo-pacifique fournissent du personnel à la FINUL, soit plus de 5 000 soldats et personnels de terrain, soit un peu moins de la moitié des effectifs de la FINUL. L'Indonésie est le pays qui fournit le plus de troupes à la mission, avec 1 231 soldats de la paix déployés. L'Inde et le Népal suivent de près, avec respectivement 903 et 876 soldats.

La mission a été, à plusieurs reprises, la cible de critiques de la part d’un pouvoir politique israélien et des médias qui se montrent moqueurs et sceptiques. Même au-delà d’Israël, des questions surgissent périodiquement quant à l’efficacité de la mission, notamment lorsque Israël et le Hezbollah sont au bord d’un conflit ouvert.

Il est néanmoins important d’avoir une vision claire de l’objectif de la FINUL, de peur qu’elle ne devienne le bouc émissaire de problèmes réels qui se situent ailleurs.

Création

Alors que le président américain Jimmy Carter s’approchait d’un accord de paix historique au Moyen-Orient en 1978, des militants palestiniens organisèrent le massacre de la route côtière en Israël, tuant 38 civils israéliens, dont 13 enfants. En réponse, plus de 20 000 soldats de l’armée israélienne envahirent le sud du Liban. Dans une tentative désespérée d’écarter les menaces pesant sur l’insaisissable poignée de main entre les dirigeants israéliens et égyptiens à la Maison Blanche, l’administration américaine réussit à rallier suffisamment de soutien au sein d’un Conseil de sécurité de l’époque de la guerre froide pour établir une force de maintien de la paix. Les premières troupes de la FINUL commencèrent à se déployer au début de l’été 1978 et presque immédiatement, les graves failles de son principe apparurent. En bref, il n’y avait pas de paix à maintenir.

Le mandat de la FINUL a été défini dans la résolution 425 du Conseil de sécurité : confirmer le retrait d'Israël, rétablir la paix et la sécurité internationales et aider le gouvernement libanais à rétablir son autorité effective dans la région. Une tâche difficile, qui ne s'attaque pas vraiment à la racine du problème israélo-libanais. La poursuite des hostilités aujourd'hui résulte de l'incapacité de la FINUL, malgré sa patience et ses efforts, à réaliser le troisième volet de la résolution 425 : le rétablissement de l'autorité libanaise dans le sud.

Le problème le plus profond était et reste une combinaison de clivages profonds au sein de la politique et de la société libanaises, aggravés par l’ingérence syrienne, israélienne et plus tard iranienne, et par la dynamique de division provoquée par la présence massive de réfugiés palestiniens. La conception westphalienne de la FINUL était mal adaptée à un contexte qui ressemblait davantage à une « nouvelle guerre » kaldorienne qu’à un conflit interétatique traditionnel.

Des questions telles que « Pourquoi la FINUL n'a-t-elle pas réussi ? » et « Quel est l'intérêt de la FINUL ? » n'ont guère de sens lorsqu'elles sont envisagées dans le contexte du paysage géopolitique infiniment complexe du Levant. La FINUL n'était pas vraiment destinée à réussir. Elle était censée gagner du temps, servir de répit à des crises politiques plus vastes.

Si l’on revient au retrait des troupes israéliennes en mai 2000, plus de vingt ans après leur déploiement, on constate que le respect par Israël de la résolution 425 n’a pas permis d’ancrer la paix et la stabilité le long de la frontière nord d’Israël. Les fermes de Chebaa, une zone contrôlée par la Syrie lorsque l’armée israélienne s’en est emparée en 1967, ont fourni un prétexte au Hezbollah, soutenu par l’Iran, pour continuer à s’opposer aux Israéliens. Le Hezbollah, tout comme le Hamas, n’a guère intérêt à améliorer la vie des gens qu’il prétend représenter. Sa fonction première réside dans les ambitions régionales de l’Iran.

Psychologiquement parlant, les Israéliens et leurs forces de sécurité ont quitté le Liban en 2000. La FINUL a été réduite à environ 1 000 hommes au total et a réduit sa présence, devenant presque une entrée archivée dans l’histoire du maintien de la paix de l’ONU. Lorsque le Hezbollah a lancé ses attaques spectaculaires en 2006, Israël a été pris au dépourvu. Après la deuxième guerre du Liban, la FINUL a été réorganisée avec un effectif approuvé de 15 000 hommes (trois fois son effectif initial) en vertu de la résolution 1701 du Conseil de sécurité de l’ONU. Cette deuxième résolution visait à nouveau à convaincre les autorités libanaises de réaffirmer leur autorité dans le sud. Cela n’a pas eu lieu, et il est également peu probable que cela se produise dans un avenir proche.

La FINUL aujourd'hui

C'est là le cœur des difficultés de la FINUL. Tout comme le Liban de la fin des années 1970 et des années 1980, le Liban d'aujourd'hui est politiquement très fragile. Son corps politique est déchiré par des rivalités ethno-religieuses et un clientélisme politique, qui ont été exacerbés par l'ingérence internationale. La question palestinienne est au cœur de l'histoire du Liban après l'indépendance. Le gouvernement libanais, imprégné de l'aile politique du Hezbollah depuis le début des années 1990, n'est pas disposé à agir comme un acteur étatique traditionnel et à étendre son autorité sur l'ensemble de son territoire. Une force paramilitaire parallèle, éclipsant les forces armées libanaises officiellement constituées, opère librement à l'intérieur de ses frontières à la demande d'une puissance étrangère. L'instabilité convient au Hezbollah. Le soutien de l'Iran à la milice est en contradiction directe avec la résolution 1701.

La FINUL n'a aucun contrôle sur ces facteurs. Elle a réussi à maintenir sa présence – une force actuelle de 10 058 soldats de la paix – en reconnaissant de manière pragmatique ses propres limites. Sa pérennité à l'avenir risque d'être fragile si un conflit ouvert éclate. Pourquoi la FINUL n'a-t-elle pas tenté d'imposer la paix dans sa zone d'opérations ? Tout simplement parce que le mandat d'une force de maintien de la paix n'est viable que s'il remplit trois conditions essentielles : l'impartialité, un recours minimal à la force pour s'acquitter de son mandat et, surtout, le consentement. Aller au-delà de ces trois conditions, c'est de la « coercition », et cela nécessite un changement de mandat.

Si la FINUL devait tenter de contraindre par la force le Hezbollah ou d’autres factions, comme le réclament Israël et des observateurs extérieurs bellicistes, elle aurait besoin du consentement actif des gouvernements des pays contributeurs, y compris ceux de ses contingents indo-pacifiques et asiatiques. Une telle démarche est inacceptable, pour deux raisons principales.

Premièrement, en agissant contre une force libanaise bien soutenue comme le Hezbollah, elle met en péril un élément fondamental des opérations de paix : le consentement. Le manifeste original du Hezbollah de 1985 considérait la FINUL comme un ennemi. Mais la mission n'a pas été délogée par la milice, qui avait sans aucun doute la capacité de le faire, indiquant au moins un consentement tacite. Ce consentement a également été accordé par les Israéliens, qui auraient pu le retirer à tout moment. Ils ne l'ont pas fait, malgré la propagande sans fin contre elle dans la société israélienne depuis le début de la mission à la fin des années 1970.

Il serait également difficile de parvenir à un consensus sur une portée de mission élargie. les gouvernements des pays contributeurs. Si l’on considère uniquement les gouvernements asiatiques impliqués, les pays contributeurs de troupes vont des pays à majorité musulmane ayant une profonde sympathie pour la Palestine (comme l’Indonésie et la Malaisie) à des pays plus neutres comme la Chine, l’Inde, le Népal et la Corée du Sud.

Deuxièmement, une opposition ouverte et vigoureuse au Hezbollah entraînerait certainement des pertes pour l'ONU. C'est ce qui s'est produit lors de la première phase de la FINUL. Ces pertes ne sont pas seulement des soldats de l'ONU. Il s'agit de troupes provenant d'États-nations qui fournissent volontairement leurs troupes et leur personnel sur le terrain. Les six principaux contributeurs de troupes – l'Indonésie, l'Italie, l'Inde, le Népal, le Ghana et la Malaisie – seraient les plus exposés aux pertes si la FINUL était attaquée.

Toutes les parties au conflit – l’Organisation de libération de la Palestine, l’armée israélienne, Amal, le Hezbollah et l’Armée du Sud-Liban – ont toujours fait preuve de peu de respect pour la vie des soldats de la paix de l’ONU. Il ne faudrait pas beaucoup de cercueils pour que les pays contributeurs reconsidèrent leur participation. La décapitation de 10 soldats belges au Rwanda en 1994, avant le génocide, a mis fin à la participation du bataillon belge, émasculant la force de l’ONU dirigée par le général Dallaire.

La FINUL restera sans aucun doute un bouc émissaire commode pour toutes les parties, en particulier pour les Israéliens, qui voient dans sa présence une manifestation du manque de volonté internationale de maîtriser des forces militantes comme le Hezbollah. Mais la réalité est que la politique libanaise et le rôle du Hezbollah dans celle-ci ne fournissent pas un terrain fertile au succès de la FINUL. La nation du Cèdre est à peine au-dessus du statut d'État en faillite. En tant que telle, elle ne peut pas et ne veut pas faire ce qui est nécessaire pour stabiliser la frontière entre le Liban et Israël. Malgré les nombreux efforts de la force et des Nations Unies elles-mêmes, les forces armées libanaises n'ont pas été déployées dans le sud du pays en nombre suffisant pour assumer le monopole de la force légitime. D'autres forces au Liban veulent que cela reste ainsi.

La FINUL ne peut pas, et n’a jamais eu pour objectif, d’établir la paix, mais seulement de la « maintenir ». L’instauration de la paix au Liban, et entre ce pays et Israël, dépend des actions des hommes politiques, et non des soldats de la paix. L’opération de l’ONU dans ce pays est moins un cas d’échec qu’un cas de non-réussite. Alors que les roquettes franchissent à nouveau la Ligne bleue, il est clair que l’attente de la paix sera longue.