Abe’s Unfinished Business: Japan’s Agriculture Reform

L’affaire inachevée d’Abe : la réforme de l’agriculture au Japon

Sous l’administration Abe, le pouvoir du Premier ministre a atteint un nouveau sommet. Abe Shinzo était le plus ancien Premier ministre de l’histoire du Japon. Au cours de son mandat, il n’a pas été confronté à des défis importants au sein du parti car il commandait la plus grande faction au sein du Parti libéral démocrate (LDP) au pouvoir. Abe était déterminé à transformer le LDP d’un parti clientéliste à un parti de Westminster, qui centralise le pouvoir politique sous la direction du parti. Son succès à surmonter les pressions nationales pour réinterpréter la Constitution japonaise et adopter une loi de réforme de la sécurité en 2015 a démontré sa capacité à défier l’opposition pour réaliser une réforme difficile.

Alors que les réformes de la défense d’Abe ont suscité une énorme attention internationale, un autre volet de ses efforts de réforme a reçu beaucoup moins d’attention : les tentatives de modernisation du secteur agricole japonais. Ces changements étaient un pilier essentiel de sa réforme structurelle, mais Abe n’a eu qu’un succès mitigé pour les mener à bien.

Abe voulait « mettre l’agriculture japonaise en infraction », ce qui visait à rendre le secteur agricole rentable et compétitif au niveau international. Le secrétaire en chef du cabinet de longue date d’Abe, Suga Yoshihide, a également joué un rôle considérable dans la réforme de l’agriculture. Le père de Suga était un cultivateur de fraises dans le nord de la préfecture d’Akita qui avait des querelles avec la coopérative agricole japonaise locale ; depuis son plus jeune âge, Suga a compris la faiblesse institutionnelle de l’agriculture japonaise et l’urgence d’une réforme. Cependant, Abe a été confronté à un énorme défi de la part du Groupe agricole japonais (JA), peut-être le plus grand groupe d’intérêt spécial de la politique japonaise.

Le poids politique de la JA

L’origine de la JA peut être attribuée aux mouvements corporatistes traditionnels qui prévalaient dans les communautés agricoles pendant la période Tokugawa. Après la restauration Meiji, le nouveau gouvernement a aboli le régime féodal et réorganisé ces entreprises traditionnelles suivant la prussienne Raiffeisen modèle. Le gouvernement considérait ces associations agricoles comme un important outil de contrôle social rural et un moyen d’extraire le surplus rural; ils ont joué un rôle énorme dans le financement de la machine de guerre japonaise pendant la Seconde Guerre mondiale. En conséquence, le Grand Quartier Général (GQG) du Commandant Suprême des Puissances Alliées (SCAP) a aboli les associations agricoles comme symbole de l’exploitation rurale et a permis la création de la JA en remplacement.

Le JA a quatre fonctions principales. L’Union Centrale des Coopératives Agricoles (Zenchu) est le lobby politique de JA et le comité d’action politique le plus important de la politique japonaise. Il soutient les politiciens du PLD lors des élections, participe au conseil consultatif du ministère de l’Agriculture, des Forêts et de la Pêche (MAFF) et soumet des propositions au MAFF concernant les questions de JA. La Fédération Nationale des Associations Coopératives Agricoles (Zenno), quant à lui, collecte le riz et d’autres produits agricoles auprès des agriculteurs et monopolise la vente des produits agricoles sur le marché national. En 1985, Zennoh représentait plus de 95 pour cent du marché intérieur japonais du riz. La Fédération Mutuelle Nationale des Coopératives Agricoles (Zenkyoren) propose différents types d’assurance aux agriculteurs. Enfin, la JA exploite sa propre banque, JA Bank, qui a le « le plus grand réseau de succursales de toutes les institutions financières du secteur privé au Japon. »

La JA joue à la fois des rôles « descendants » et « ascendants » dans l’organisation des agriculteurs japonais. La fonction « ascendante » implique le rôle de la JA en tant que groupe de pression politique représentant les intérêts des agriculteurs, en particulier des petits agriculteurs. La fonction « descendante » fait référence au rôle de la JA en tant que machine de mobilisation électorale du PLD dans le Japon rural. La conception institutionnelle des élections japonaises accorde aux votes ruraux plus de valeur qu’aux votes urbains parce que les districts ruraux comptent moins d’électeurs. Par conséquent, la sécurisation des votes ruraux est devenue essentielle à la stratégie de campagne du LDP.

En d’autres termes, la capacité de la JA à mobiliser les votes ruraux en émettant des recommandations soutenant les candidats du PLD à ses membres a été le fondement du monopole à parti unique du PLD. La JA a mobilisé ses membres lors des élections et a aidé à élire d’importants politiciens pro-agriculture à la Diète nationale. Ces membres de la Diète, appelés la « tribu agricole » (Norin Zoku), lobby pour des politiques nationales pro-JA et des subventions généreuses pour les agriculteurs.

Le plan de réforme d’Abe et le refoulement

L’un des principaux objectifs de la réforme agricole d’Abe était d’affaiblir l’influence politique de la JA. La proposition de réforme de l’administration Abe avait deux grands piliers. Premièrement, la proposition de réforme prévoyait de retirer Zenchu ​​de la coopérative agricole japonaise. Zenchu ​​ne serait pas en mesure de percevoir les cotisations annuelles de ses antennes locales, ce qui détruirait sa capacité de lobbying politique.

Deuxièmement, la proposition transformerait Zenchu ​​en une société par actions ordinaire, ce qui augmenterait la taux d’imposition de 19 % au taux normal d’imposition des sociétés de 25,5 % et éliminer l’allégement fiscal immobilier de Zenchu. Plus important encore, Zenchu ​​a été exempté de la loi anti-monopole. La proposition de réforme permettrait au gouvernement d’appliquer la loi anti-monopole sur le Zenchu ​​corporatisé et de briser son monopole sur la distribution des aliments et des intrants agricoles.

Les membres de la Diète des tribus agricoles et la JA se sont opposés à la proposition de réforme. Nikai Toshihiro, le secrétaire général du LDP de 2016 à 2021, était l’un des membres les plus éminents de la tribu agricole et un critique virulent de la réforme. Lors de la négociation de la réforme JA, il déclaré« Nous devrions passer autant de temps que nous le devrions pour discuter attentivement de cette question. »

Suite à la proposition de l’administration Abe, Nikai a facilité des réunions entre les membres de la Diète des tribus agricoles, les responsables du MAFF et les dirigeants de la JA pour rédiger la contre-proposition du LDP – un plan de réforme modéré qui visait à retarder et à édulcorer toute tentative sérieuse de réforme de la JA. Dans le cadre de ce plan alternatif, le Zenchu ​​bénéficierait d’une période de grâce pour passer au nouveau système, et son pouvoir de guider et d’auditer les branches locales serait revu. Les réformes intensives de la JA seraient mises de côté pendant cinq ans, et la JA déterminerait sa propre structure organisationnelle après la réforme. Zennoh se transformerait en une société par actions à moins qu’il n’y ait d’autres complications.

Après sa publication, le LDP a obtenu l’approbation du Komeito, le partenaire au pouvoir du LDP, et l’a soumis au MAFF. Le résultat fut le « rapport du parti au pouvoir », la contre-proposition officielle au plan de réforme de l’administration Abe. Face à la pression du PLD, l’administration a été forcée d’accepter le « rapport du parti au pouvoir » dans la deuxième proposition de réforme et de le soumettre au Premier ministre pour approbation. Après d’intenses négociations, Abe a approuvé le plan agricole formel.

Le plan officiel a éliminé Zenchu ​​de la loi sur les coopératives agricoles et a transformé Zenchu ​​en une association générale constituée en société. Cependant, cela a laissé Zenchu ​​intact au niveau préfectoral. Par conséquent, Zenchu ​​pourrait continuer à percevoir les frais d’adhésion et à émettre des conseils par l’intermédiaire des branches préfectorales JA, qui sont membres de Zenchu. Le flux continu de cotisations permettrait à Zenchu ​​de remplir son rôle politique et de continuer à soutenir les membres de la Diète des tribus agricoles du PLD lors des élections.

De plus, Zennoh elle-même déciderait si elle voulait devenir une société par actions. Zennoh a décidé de conserver son statut actuel pour conserver ses avantages et ne deviendrait pas volontairement une société par actions. Ce plan a laissé le JA presque intact après la réforme; le plan du PLD visant à édulcorer et retarder une réforme radicale a été un succès.

Pression externe : le facteur TPP

Abe avait voulu utiliser la négociation sectorielle agricole du Partenariat transpacifique (TPP) pour briser la barrière protectionniste et internationaliser l’agriculture japonaise, une utilisation classique de la pression extérieure. Cependant, les membres de la tribu de l’agriculture se sont farouchement opposés au TPP.

Moriyama Hiroshi était un poids lourd de l’establishment agricole japonais. Collaborateur proche de l’industrie japonaise de l’élevage, Moriyama était l’un des plus puissants membres du régime anti-TPP au sein du PLD. Il était à la tête du Comité de l’agriculture de la Diète, supervisant l’élaboration des politiques agricoles. De plus, il était le chef du comité politique du TPP du PLD, une position qui lui donnait un droit de veto sur les politiques liées au TPP. Moriyama était donc chargé d’approuver tous les projets de loi du TPP avant qu’ils ne deviennent des lois.

Sous sa direction, le comité agricole de la Diète a adopté des résolutions exhortant le gouvernement à exempter le riz, le blé, le bœuf et le porc, les produits laitiers et le sucre du Japon, le soi-disant «cinq éléments prioritaires», des éliminations tarifaires dans le cadre de l’accord TPP. Cette demande, a déclaré le comité, devrait être traitée comme une priorité absolue dans la négociation – ce qui signifie que le Japon devrait quitter la table des négociations si elle ne pouvait pas être satisfaite. L’équipe de négociation du TPP japonais a adopté cette position protectionniste.

L’accord négocié n’a pas éliminé les droits de douane sur ces « cinq articles prioritaires ». Parmi ces cinq articles, les taux tarifaires actuels seraient maintenus pour le riz, le blé et le sucre; le quota d’importation serait élargi pour le riz et le blé américains ; et les taux tarifaires seraient réduits sur le bœuf, le porc et les produits laitiers.

Malgré une énorme réduction tarifaire sur le boeuf, de 38,5 % à 9 %, cependant, l’accord du PTP n’a pas nui de manière significative à la production de boeuf. Wagyu, qui occupe la plus grande part de la production japonaise de viande bovine, a été exemptée de la réduction tarifaire. De plus, les négociations du PTP ont établi une mesure de sauvegarde sur les importations de bœuf, qui permettait au Japon d’augmenter les tarifs s’il importait trop de bœuf des États-Unis. Les effets de la réduction tarifaire ont été encore réduits en raison de la faiblesse du yen par rapport au dollar. L’administration Abe, cependant, a fourni une compensation de 300 milliards de yens aux éleveurs après que le Japon a rejoint le TPP et a abaissé les tarifs liés au bétail. Cette subvention a été facilitée par Moriyama comme condition à l’approbation de l’accord TPP.

Lorsque les États-Unis se sont retirés du TPP et de leur accord avec le Japon sur le commerce agricole, le plan d’Abe pour de nouvelles réformes structurelles s’est également effondré.

Regarder vers l’avant

Abe considérait la revitalisation du secteur agricole japonais comme l’un des principaux piliers de son programme de réformes structurelles – la troisième flèche des Abenomics. Il visait donc à introduire la concurrence, à affaiblir le pouvoir de la JA et à libéraliser le commerce agricole. Cependant, Abe n’a pas réussi à surmonter la résistance organisée de l’establishment agricole. L’effort de réforme de la JA a cessé avec le départ d’Abe du cabinet du Premier ministre en 2020, et l’avenir d’une réforme structurelle agricole réussie reste sombre. Les successeurs d’Abe n’ont pas pu maintenir l’influence et le pouvoir politiques d’Abe. En conséquence, le rapport de force se réoriente progressivement, favorisant la tribu agricole du PLD et la JA.

De plus, l’agriculture n’est pas un thème critique de la formule du nouveau capitalisme du Premier ministre Kishida Fumio. Le « Grand dessein et plan d’action pour une nouvelle forme de capitalisme» mentionne à peine l’agriculture, et n’indique pas la future réforme structurelle de l’agriculture. Kishida lui-même n’est pas de la plus grande faction au sein du LDP et ne pouvait pas régner sur le parti comme Abe. Il doit dépenser son capital politique sur les priorités politiques, telles que la réforme de la politique de sécurité et l’agenda du nouveau capitalisme. Il n’est pas sage pour lui de s’aliéner les puissants au sein du LDP sur les questions agricoles.

De plus, il n’y a pas de pression extérieure – comme les négociations du TPP sous Abe – pour forcer le Japon à adopter une réforme agricole structurelle. Un haut responsable américain a admis que les États-Unis essayaient de garder les différends commerciaux «sous le tapis» afin de ne pas compromettre la coopération nippo-américaine en matière de sécurité dans l’Indo-Pacifique, que l’administration Biden considère comme une priorité stratégique absolue. En général, il n’y a aucune motivation à l’intérieur et à l’extérieur du Japon pour poursuivre l’initiative de réforme de l’agriculture.

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