L’aide financière pour l’Ukraine est de plus en plus difficile à trouver

Les dirigeants européens se réuniront le mois prochain pour discuter des moyens d’aider l’Ukraine à combler un déficit budgétaire prévu de 70 milliards d’euros. Mais leur capacité d’aide directe est limitée par les efforts visant à réarmer leurs propres armées dans un environnement économique difficile, tandis que la Belgique continue de s’opposer à la conversion des avoirs russes gelés en prêt.

L’aide financière occidentale – 170 milliards d’euros (189,5 milliards de dollars) depuis 2022 – a été essentielle pour aider Kiev à rester financièrement à flot depuis l’invasion plus large de la Russie, selon l’Institut de Kiel. Mais les États-Unis ont considérablement réduit leur aide sous la deuxième administration Trump, laissant l’Union européenne, le Canada, le Japon, la Norvège et le Royaume-Uni assumer l’essentiel du fardeau.

Plus tôt cette année, l’UE a approuvé un plan visant à prêter à l’Ukraine 90 milliards d’euros jusqu’en 2027, dont les deux tiers serviront à acheter des armes et le reste à un soutien budgétaire. Environ 14 milliards d’euros ont été décaissés à ce jour et ce chiffre devrait atteindre 45 milliards d’euros d’ici la fin de l’année.

Mais les attaques russes contre les infrastructures critiques et d’autres tensions signifient que Kiev reste confrontée à un déficit budgétaire d’environ 70 milliards d’euros pour 2027.

Les gouvernements européens dépensent davantage pour leur propre défense. En 2021, les budgets de défense des membres européens de l’OTAN représentaient en moyenne environ 1,6 % du PIB, soit en dessous de l’objectif de 2 % alors fixé par l’OTAN. L’alliance a depuis rehaussé son objectif à 2,5 pour cent du PIB et, lors du sommet de l’année dernière, s’est engagée à augmenter ses dépenses de défense « de base » à 3,5 pour cent au cours de la prochaine décennie.

Dans le même temps, ils sont confrontés à une dette croissante et à un ralentissement de leur économie. Les pays de la zone euro ont un ratio dette/PIB moyen de près de 89 pour cent, et de près de 83 pour cent dans les pays de l’UE en général. Secouées par les guerres commerciales et les chocs énergétiques de l’administration Trump, les économies de la zone euro ne connaîtront qu’une croissance de 1,1 % en 2026, selon une récente projection du Fonds monétaire international. Certains membres du nord de l’UE sont dans une bien meilleure situation financière que leurs homologues du sud et de l’ouest.

La situation budgétaire devient plus trouble. L’inflation annuelle dans la zone euro a atteint 3,8 pour cent en septembre, selon Eurostat, bien au-dessus de l’objectif de 2 pour cent de la Banque centrale européenne (BCE). La BCE a relevé ses taux d’intérêt lors de ses réunions de juin et septembre et devrait procéder à une nouvelle hausse lors de l’une des deux réunions restantes de l’année. La hausse des prix pourrait contraindre la BCE à continuer de resserrer sa politique, augmentant ainsi les paiements du service de la dette sur les budgets publics.

Le soutien à l’Ukraine reste largement populaire au sein de l’UE, mais le contexte économique difficile rend difficile pour les gouvernements d’augmenter leur aide à l’Ukraine ainsi que leurs propres dépenses de défense. Les gouvernements européens sont déjà confrontés à des critiques nationales concernant le réarmement. L’Italie, par exemple, a reçu une allocation allant jusqu’à 14,9 milliards d’euros au titre du mécanisme de prêt de l’UE pour l’action de sécurité pour l’Europe (SAFE), destiné à aider au réarmement. Pourtant, Rome n’a demandé qu’environ 8 milliards d’euros à la SAFE, alors que le gouvernement de la Première ministre Giorgia Meloni se battait contre les critiques au sein de sa propre coalition et de l’opposition sur le financement de davantage de dépenses de défense par la dette.

Avoirs russes gelés

Les pays de l’UE étudient donc une fois de plus des méthodes alternatives pour soutenir le budget de l’Ukraine. L’une des options les plus évidentes est la conversion des actifs financiers russes gelés en un prêt à Kiev.

Après l’invasion russe en février 2022, le G7 a gelé les titres publics russes détenus à l’étranger. En conséquence, pas moins de 300 milliards de dollars ont été saisis et restent à ce jour dans l’incertitude, dont environ 210 milliards d’euros détenus dans le système financier européen.

Même si le principal est resté intact, l’UE a commencé à utiliser les revenus d’intérêts de ces titres pour aider l’Ukraine, au motif que la Russie, en tant qu’agresseur, devrait payer pour les dommages causés à l’Ukraine. Cela a généré environ 8 milliards d’euros, dont 3,8 milliards ont été versés à l’Ukraine, et 4,2 milliards d’euros ont été réservés pour rembourser les prêts de l’UE ou du G7 à l’Ukraine.

En septembre, l’Allemagne et d’autres membres de l’UE ont relancé le sujet de la conversion des actifs russes en un prêt pour Kiev, a rapporté POLITICO. Berlin considère cette démarche comme « gagnant-gagnant » pour l’UE, permettant au bloc d’aider Kiev à répondre à ses besoins financiers, tout en remplaçant une partie des fonds qui seraient réservés à l’Ukraine dans le prochain budget pluriannuel de l’UE.

Mais la politique autour de la saisie des avoirs russes a à peine bougé.

La Belgique est le dépositaire d’une grande partie de ces fonds russes, qui sont hébergés chez Euroclear, basé à Bruxelles. Le gouvernement belge a bloqué une proposition de saisie des fonds d’ici 2025, craignant qu’il supporte seul le risque juridique et financier de la saisie des fonds. Plus tôt cette année, la Banque de Russie a poursuivi Euroclear devant un tribunal russe pour ces fonds, arguant que ceux-ci avaient été saisis illégalement. Le tribunal a soutenu la contestation de la banque centrale russe dans un jugement rendu deux mois plus tard, bien qu’il n’ait pas compétence pour exécuter le jugement.

Les inquiétudes suscitées par les risques juridiques signifient que Bruxelles bloquera probablement à nouveau la proposition.

« Je suis certain que la Commission européenne ne fera pas de propositions pour répondre aux besoins de financement de l’Ukraine par une nouvelle opération liée aux actifs russes », a déclaré le Premier ministre belge Bart de Wever aux journalistes le 21 octobre. « J’en suis certain, car c’est ce qui a été dit. »

Alors que les dirigeants européens se préparent à une réunion en novembre pour peaufiner l’aide à l’Ukraine de l’année prochaine, l’UE pousse déjà ses autres partenaires à augmenter leurs contributions à Kiev.

La situation devient plus urgente. L’Ukraine a largement épuisé son stock d’intercepteurs, laissant ses villes et son réseau énergétique vulnérables aux attaques russes. L’agence de renseignement militaire ukrainienne HUR a récemment estimé que la Russie pouvait produire 10 000 drones et leurres d’attaque à longue portée chaque mois. Les dégâts croissants augmentent les besoins financiers de l’Ukraine, alors que le pays se démène pour maintenir l’éclairage.