Les véritables racines du formalisme dans la bureaucratie chinoise

Le problème du « formalisme » (形式主义) dans la bureaucratie chinoise est certainement présent dans l’esprit de Xi Jinping. Le Réunion du Politburo du 30 juillet 2024la première réunion après le Troisième Plénum, ​​a discuté de l'anti-formalisme ainsi que des défis économiques, ce qui signifie que le formalisme est perçu comme un problème aussi urgent que l'économie en difficulté de la Chine. Lors de la réunion, Xi a qualifié le formalisme de « maladie grave » qui « doit être rectifiée ».

Xi accuse la « recherche aveugle de promotions et le manque de responsabilité » des dirigeants locaux d'être à l'origine du formalisme. Cependant, les entretiens avec les cadres locaux suggèrent le contraire.

Procédures de documentation et d’inspection

Les gouvernements locaux sont confrontés chaque année à de nombreuses inspections de la part des gouvernements supérieurs. Au cours de ces inspections, les équipes d'inspection des gouvernements de niveau supérieur examinent les dossiers (台账) documentant chaque étape de la mise en œuvre de la politique. Généralement, ces fichiers comprennent des documents, des comptes rendus de réunions et même des photographies prises tout au long du processus d'exécution de la politique. L'objectif de ces dossiers est de s'assurer que les collectivités territoriales ont accompli leurs missions conformément aux lois et règlements.

Ces inspections peuvent avoir un impact significatif sur les cadres. Par exemple, si une commune reçoit une mauvaise note lors d’une inspection, tous les cadres de cette commune pourraient voir leurs primes réduites. En conséquence, les dirigeants des cantons donnent la priorité à cette question pour l’année suivante, annulant souvent les week-ends et les vacances pour s’assurer que les cadres fassent des heures supplémentaires pour améliorer ces domaines.

Les gouvernements de niveau supérieur ont recours aux inspections pour surveiller le processus de mise en œuvre des politiques. Avant l’introduction des inspections, les gouvernements de niveau supérieur se préoccupaient principalement des résultats obtenus par les gouvernements des cantons ; les supérieurs toléraient toutes les méthodes utilisées tant que le gouvernement du canton pouvait atteindre les objectifs et accomplir les tâches. En conséquence, les gouvernements des cantons ont souvent eu recours à des méthodes brutales pour atteindre ces objectifs, notamment dans des domaines tels que l’expropriation et la démolition des terres. Par conséquent, les gouvernements locaux ont fréquemment violé les droits légitimes des citoyens pour atteindre leurs objectifs. En réfléchissant à cette période, un cadre local a décrit les gouvernements locaux comme « rien de vraiment différent des gangs et de la foule ».

En réponse, le gouvernement a cherché à contrôler le processus de mise en œuvre de la politique et à réduire les pratiques illégales. Cependant, les gouvernements de niveau supérieur ne peuvent pas surveiller chaque mise en œuvre des politiques en temps réel. Par conséquent, le moyen le plus efficace pour eux de superviser le processus consiste à effectuer des inspections après la mise en œuvre, afin d’évaluer si chaque étape de la politique est conforme aux lois et réglementations. De la même manière qu'un professeur de mathématiques demande aux élèves de montrer leur travail avant d'arriver à la réponse finale, les gouvernements de niveau supérieur utilisent des inspections pour forcer les gouvernements des municipalités à démontrer chaque étape de la mise en œuvre de la politique.

Un document provenant d'un canton de Nanning, Guangxi, a révélé que le gouvernement du canton est responsable de 140 tâches principales, notamment la construction du parti, le développement économique, les services sociaux, la stabilité sociale, le développement urbain, la protection de l'environnement, la revitalisation rurale, le tourisme et la politique générale. En outre, la commune doit mettre en œuvre 128 politiques émanant des gouvernements des comtés, s'étendant sur 14 domaines politiques. Toutes ces responsabilités sont soumises à des contrôles d'autorités supérieures, ce qui oblige l'administration locale à établir des dossiers pour chacune d'entre elles. Par conséquent, les cadres se retrouvent piégés dans un cycle sans fin de préparation de documents et de préparation aux inspections, leur laissant peu de temps pour le travail réel.

Pour les responsables locaux, laisser des traces devient une forme de protection contre le fait d’être le bouc émissaire des gouvernements de niveau supérieur. Les gouvernements de niveau supérieur imputent souvent les échecs politiques aux défauts de mise en œuvre aux niveaux inférieurs, ce qui est particulièrement difficile pour les gouvernements de cantons, car ils constituent le niveau administratif le plus bas. En veillant à ce que chaque étape du processus de mise en œuvre soit documentée et en démontrant que toutes les étapes nécessaires ont été suivies, les gouvernements des cantons peuvent se protéger contre les reproches liés à l'échec politique. De nombreux cadres estiment que leur seule responsabilité est la paperasse et que le succès de la politique n’a pas grand-chose à voir avec eux. La préparation aux inspections devient donc la tâche principale des cadres locaux.

À quoi ressemble une inspection ?

Selon un document du Comité central réglementant les inspections gouvernementales, toutes les inspections doivent respecter la règle de «quatre non et deux directs» (四不两直). Ce sont : « aucun document préalable, aucun préavis, aucune réunion et aucune courtoisie lors de l'inspection ; allez directement à la base et visitez directement les sites d’inspection. L’objectif des « quatre non et deux directs » est de garantir que les inspections soient secrètes et reflètent fidèlement les réalités locales.

Cependant, lors d'entretiens, plusieurs cadres ont déclaré qu'ils n'avaient jamais assisté à une véritable inspection « quatre non et deux directes ». La plupart des inspections fournissent un préavis au gouvernement local inspecté. Il existe des « inspections secrètes » (暗访) ; en théorie, les équipes d’inspection secrètes ne visitent pas les autorités locales mais se rendent directement sur les sites d’inspection. Cependant, dans la pratique, il y a toujours des « initiés » qui divulguent des informations sur l'heure et le lieu des inspections secrètes. Ils divulguent même le type de voitures et les plaques d’immatriculation des équipes d’inspection. Forts des informations fournies par ces initiés, les responsables de la municipalité se préparent à ces inspections secrètes.

La préparation des inspections est une tâche énorme et ardue pour les autorités municipales. Le processus de préparation prend souvent plusieurs jours. Les responsables du canton recueillent autant d'informations que possible sur l'équipe d'inspection auprès des initiés, préparent tout le matériel nécessaire et effectuent des inspections simulées pour s'assurer que tout est en ordre.

Le jour de l'inspection, tous les fonctionnaires du gouvernement du canton doivent se présenter au travail au moins deux heures avant l'arrivée de l'équipe d'inspection. Une fois en service, ils ne sont pas autorisés à quitter la commune pendant la période d'inspection, qui dure souvent plusieurs jours.

La première étape consiste à confirmer le nombre de voitures composant l’équipe d’inspection et à enregistrer leurs plaques d’immatriculation. Certains fonctionnaires sont postés aux principales entrées de la commune, prêts à arrêter les véhicules de l'équipe d'inspection. Ils accueillent l’équipe d’inspection et l’accompagnent tout au long de l’inspection. Les fonctionnaires du canton peuvent accompagner les équipes d'inspection secrètes du comté ou de la ville ; cependant, ils ne sont pas autorisés à accompagner les équipes d'inspection nationales, telles que celles qui effectuent des examens de réduction de la pauvreté. Au lieu de cela, ils suivent les véhicules de l'équipe d'inspection et surveillent leurs destinations. Une fois les emplacements connus, ils les signalent aux responsables du site d'inspection et leur demandent de se préparer à l'inspection.

La plupart des équipes d'inspection peuvent être interceptées. Après interception, les responsables de la municipalité les conduiront aux bureaux du gouvernement local. Pendant ce temps, une autre équipe de fonctionnaires reste dans le bâtiment du gouvernement local, s'assurant que les places de stationnement sont libérées pour l'équipe d'inspection et que personne ne gêne leur chemin lorsqu'ils traversent les couloirs.

Une fois que l'équipe d'inspection entre dans la salle de réunion du gouvernement, les dirigeants locaux présentent les réalisations de la commune et remettent les documents pertinents. Ces documents d’inspection peuvent compter des centaines, voire des milliers de pages, détaillant les domaines politiques examinés. L’ordre dans lequel les documents sont présentés est crucial. Un cadre a partagé un conseil en ligne : pour réussir une inspection, les documents les plus solides doivent être placés au premier plan afin de faire une impression positive sur l'équipe d'inspection. Au moment où ils atteignent les documents les plus faibles vers l’arrière, l’équipe est probablement fatiguée et moins critique.

La préparation de cette réunion implique de s'occuper des moindres détails, comme fournir des stylos rouges et noirs ainsi que des crayons à chaque membre de l'équipe d'inspection, et s'assurer que de l'eau chaude est servie à l'équipe toutes les 30 minutes.

Après la réunion au sein du gouvernement du canton, l'équipe d'inspection se rend sur les sites d'inspection locaux, généralement situés dans les villages. Un groupe de fonctionnaires du village (驻村干部) arrive la veille de l'inspection et doit rester en service jusqu'à la fin de l'inspection. Ils sont tenus de « vivre et dîner au village » (吃住在村) pendant cette période et ne peuvent pas quitter le village sans autorisation.

La principale responsabilité de ces responsables villageois est d'aider les comités villageois à organiser leurs dossiers. Selon plusieurs responsables, les cadres villageois sont souvent sous-éduqués et ont donc du mal à préparer les documents selon les normes requises. Un responsable de la commune a énuméré plusieurs erreurs courantes commises par les cadres du village, comme oublier de tamponner les documents ou les ordonner de manière incorrecte. En conséquence, les cadres municipaux doivent corriger ces erreurs avant l'inspection. Un responsable municipal a exprimé sa frustration, affirmant que les cadres du village commettent toujours des erreurs lorsqu'elle ne les supervise pas directement. Dans certains cas, les responsables du village prépareront des documents pour les cadres du village ; De nombreux responsables du village ont déclaré qu’« il est beaucoup plus facile de créer des dossiers pour eux que de les enseigner et de les surveiller ».

Comment les inspections motivent le formalisme

Pour faire face aux exigences incessantes de préparation des documents, les fonctionnaires ont recours à la fabrication – la forme ultime de « formalisme » – pour répondre aux exigences d’inspection. Un cadre a décrit la fabrication comme « non pas un choix mais une nécessité ».

Lorsqu'une directive politique du gouvernement provincial est publiée en juin, elle doit souvent être terminée d'ici octobre. Mais le gouvernement de la ville – le premier à recevoir la directive – prend généralement des semaines pour « étudier l’esprit du document », puis le gouvernement du comté se soumet à un processus similaire. Lorsque la directive parvient au gouvernement du canton, nous sommes déjà en septembre. De plus, le gouvernement du comté tient généralement une réunion à la mi-septembre pour discuter de la manière de mettre en œuvre la directive provinciale. En conséquence, le gouvernement du canton ne dispose que de quelques semaines pour achever ce qui est censé être une tâche de plusieurs mois.

Compte tenu de cette contrainte de temps, fabriquer des documents pour montrer les progrès à chaque étape devient une pratique incontournable. Tant qu’ils peuvent fournir les fichiers nécessaires pour chaque étape, les responsables locaux peuvent sauter plusieurs étapes du processus de mise en œuvre proprement dit.

Comment les récents appels à l’anti-formalisme affectent-ils les cadres locaux ? Un responsable local a plaisanté :

Une fois que nous recevons le document central sur l'anti-formalisme, nous avons une grande séance d'étude sur ce sujet. Lors de la rencontre, nous veillons à laisser des traces comme par exemple prendre des photos. Par la suite, nous devons rédiger un rapport sur la séance d'étude, afin d'avoir un dossier complet pour le prochain contrôle anti-formalisme.

« En effet », a conclu le cadre, « nous combattons le formalisme par le formalisme ».