Les arguments en faveur d’un engagement avec le Venezuela

Parmi les défis de politique étrangère les plus complexes auxquels est confrontée la nouvelle administration américaine figure la situation au Venezuela. Au cours des 12 dernières années, le Venezuela est passé d’une démocratie fragile à un régime autoritaire bien établi, connaissant l’un des effondrements économiques et des crises migratoires les plus graves de l’histoire moderne, en dehors du temps de guerre. Et ces dernières années, ces problèmes ont de plus en plus touché les États-Unis. Au cours des cinq dernières années, les autorités américaines ont appréhendé plus de 900 000 Vénézuéliens qui tentaient de traverser la frontière sud.

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Beaucoup s’attendent à ce que la présidence de Donald Trump signifie le retour de l’approche de pression maximale sur le Venezuela qui a défini son premier mandat, lorsque Washington a imposé de vastes sanctions pétrolières et financières, soutenu les efforts d’un soulèvement armé et même évoqué la possibilité d’une action militaire directe. Lors d'un rassemblement en Floride trois jours seulement avant les élections, le sénateur Marco Rubio, candidat de Trump au poste de secrétaire d'État, a affirmé que sous la nouvelle administration, « nous aurons une position très différente, beaucoup plus dure et beaucoup plus claire, non seulement au Venezuela, mais aussi à Cuba et au Nicaragua. Rubio a coparrainé une législation visant à codifier les sanctions contre le Venezuela, conditionnant tout allègement des sanctions et toute reconnaissance diplomatique à l'abandon du pouvoir par le président vénézuélien Nicolas Maduro et à une transition menée par l'opposition.

Mais un retour à la stratégie ratée de pression maximale de la part de la nouvelle administration serait une grave erreur. Les sanctions sont rarement efficaces pour parvenir à un changement de régime, et le Venezuela ne fait pas exception. Loin de déstabiliser Maduro, les sanctions américaines l'ont aidé à consolider son contrôle, augmentant l'asymétrie de pouvoir entre l'appareil d'État et une société civile appauvrie et affaiblie. Plus de sept millions de Vénézuéliens ont fui le pays depuis 2014, et redoubler de pression pourrait encore aggraver les conditions de vie de ceux qui restent. Une pression maximale s'opposerait donc aux efforts de Washington visant à réduire la migration irrégulière et à garantir un approvisionnement énergétique stable.

Les États-Unis devraient continuer de condamner le gouvernement autoritaire de Maduro pour ses violations des droits humains et le démantèlement des institutions démocratiques. Mais Trump et son administration devraient adopter une stratégie d’engagement ciblé auprès des autorités vénézuéliennes. Une telle stratégie donnerait la priorité au maintien ou au renforcement des liens économiques et diplomatiques entre les États-Unis et le Venezuela – le type de liens qui peuvent responsabiliser les parties prenantes engagées dans la promotion d’une transition démocratique. La première priorité de la politique américaine devrait être de soulager les souffrances des Vénézuéliens, en reconnaissant que de vastes sanctions économiques ont exacerbé ces souffrances. Dans la mesure du possible, Washington devrait tirer parti de son engagement – ​​y compris l’assouplissement progressif des sanctions – pour encourager l’amélioration des droits de l’homme et des libertés politiques. Cette stratégie d’engagement ciblé ouvre la voie à une amélioration immédiate des conditions au Venezuela tout en renforçant les perspectives d’une transition démocratique à moyen et long terme.

SANCTIONNER LA CATASTROPHE

De 2017 à 2022, les États-Unis ont imposé au Venezuela certaines des sanctions les plus sévères qu’ils aient imposées à un autre pays. L'administration Trump a interrompu tout commerce avec les secteurs pétrolier, aurifère et bancaire du Venezuela (les transactions avec les banques privées étaient toujours autorisées) et a empêché le gouvernement national et l'industrie pétrolière d'emprunter, de restructurer leur dette ou de recevoir des dividendes de ses filiales offshore ( comme Citgo). En 2019, Washington a confié le contrôle des avoirs du Venezuela à l'étranger à l'opposition reconnue par les États-Unis, dirigée par Juan Guaidó, et a bloqué l'accès du pays aux réserves internationales, y compris aux droits de tirage spéciaux du Fonds monétaire international.

La première administration Trump a également imposé des sanctions secondaires, interdisant au Venezuela de vendre du pétrole à l’étranger en ciblant les sociétés et les navires étrangers impliqués dans son commerce pétrolier. Entre 2019 et 2021, 47 navires et 12 entreprises ont été sanctionnés pour avoir contribué aux exportations de pétrole vénézuélien. (En revanche, malgré des Sanctions américaines sur le pétrole russe aujourd'hui, les pétroliers non américains peuvent toujours vendre du pétrole russe à 60 dollars le baril sans être eux-mêmes sanctionnés.)

Cette pression a aggravé la crise économique du Venezuela. La contraction du revenu par habitant du pays a commencé en 2013 en raison de graves déséquilibres macroéconomiques créés par des années de politiques populistes. Pourtant, à partir de 2017, les sanctions ont considérablement détérioré l'économie en coupant l'accès du Venezuela aux marchés pétroliers et financiers vitaux, ce qui a entraîné une forte baisse de la production pétrolière. Les sanctions ont largement contribué à la baisse de la production pétrolière, des importations et de la productivité ; sans elles, l'économie du Venezuela aurait commencé à se redresser lorsque les prix du pétrole ont augmenté en 2017. Les sanctions ont représenté environ 52 % de la contraction économique du Venezuela entre 2012 et 2020. Sans sanctions, le Venezuela aurait quand même été confronté à une grave crise, avec une baisse du revenu par habitant. 34 pour cent. Cependant, avec les sanctions, le PIB par habitant a chuté de 71 %, ce qui équivaut à près de trois Grandes Dépressions successives.

La crise migratoire du Venezuela découle de cet effondrement des opportunités économiques. Même si les violations des droits humains dans le pays sont horribles, elles n'ont pas l'ampleur du nettoyage ethnique, du génocide ou du conflit armé qui entraîne généralement des déplacements massifs. Au lieu de cela, des millions de Vénézuéliens sont partis pour échapper à une catastrophe économique. Si le gouvernement américain reprend ses politiques ciblant les moyens de subsistance des Vénézuéliens, il ne devrait pas être surpris de constater que bon nombre des personnes concernées se retrouvent à sa porte.

GAGNER DE L'ENGAGEMENT

En 2022, l’administration Biden a rétabli le contact avec le gouvernement Maduro, poursuivant une double voie qui a progressivement assoupli les sanctions et encouragé la reprise des négociations avec l’opposition. En novembre de la même année, le Trésor américain a délivré une licence à Chevron – la seule compagnie pétrolière américaine disposant d’une capacité de production au Venezuela – pour exporter du pétrole vénézuélien vers les États-Unis, coïncidant avec la reprise des négociations entre le gouvernement Maduro et son opposition.

Les critiques ont affirmé que l’administration Biden accordait un allègement des sanctions contre Maduro sans rien obtenir en retour. Pourtant, cette critique néglige une réalisation clé. En octobre 2023, Maduro s’est publiquement engagé à organiser des élections présidentielles libres et équitables. Même si l'élection s'est finalement révélée peu transparente, cette concession a finalement permis à la coalition d'opposition d'enregistrer Edmundo González comme candidat après que María Corina Machado, qui avait remporté la primaire de l'opposition en octobre 2023, se soit vue interdire de se présenter. Washington a également réussi à encourager l’opposition à abandonner ses boycotts électoraux qui ont échoué et à s’engager dans le processus électoral malgré des règles du jeu inégales.

Ces décisions ont permis à González de vaincre Maduro lors de l’élection présidentielle du 28 juillet par une marge de plus de deux contre un. L'opposition a documenté sa victoire avec des feuilles de pointage du système de vote électronique du pays, redynamisant la coalition et démontrant son large soutien parmi les Vénézuéliens. Même si cette victoire n’a pas produit de changement immédiat, le conseil électoral de Maduro ayant modifié de manière flagrante les résultats de l’élection pour déclarer Maduro vainqueur, elle a constitué le défi le plus important jamais lancé par l’opposition au régime autoritaire de Maduro.

Les critiques pourraient faire valoir que la victoire électorale de l’opposition n’a aucun sens parce que Maduro a finalement conservé le pouvoir et a intensifié la répression. Mais une telle critique passe à côté de la signification plus large du résultat. Les élections ont joué un rôle crucial en revitalisant et en légitimant l'opposition vénézuélienne, en démontrant son large soutien populaire et en renforçant sa cohésion interne. Ces évolutions sont des conditions préalables essentielles à toute contestation réussie d’un régime bien établi. La capacité de ces gains à se traduire par un changement significatif dépendra du réalisme des objectifs de l'opposition et de la manière dont elle exploitera sa nouvelle force dans les négociations futures.

AU-DELÀ DE L’ISOLEMENT

Une politique étrangère réaliste envers le Venezuela doit commencer par reconnaître que Washington a une influence limitée sur la dynamique politique des pays autoritaires. Dans un monde où 71 % de la population vit sous des régimes autocratiques, il est non seulement futile, mais également dangereux de cibler certains pays – comme Cuba, l’Iran et le Venezuela – en vue d’un changement de régime. Choisir des régimes spécifiques risque de s’aliéner les alliés, de saper l’autorité morale des États-Unis et de renforcer les affirmations des autoritaires selon lesquelles Washington s’immisce dans les affaires intérieures d’autres pays. Au Venezuela, une approche pragmatique et fondée sur des principes, centrée sur l’aide humanitaire et l’engagement diplomatique, servirait mieux les intérêts des États-Unis et du peuple vénézuélien.

L’administration Trump devrait donc continuer à assouplir les sanctions économiques. Il devrait le faire, en partie, simplement parce que les restrictions ont inutilement fait appauvrir des millions de personnes. Mais l’amélioration des conditions de vie du pays répond également à un objectif politique. Plus la vie devient tolérable pour les Vénézuéliens, moins ils sont susceptibles de fuir vers les États-Unis. La gestion des flux migratoires en provenance du Venezuela nécessitera également une communication et une coordination soutenues avec Caracas. La réouverture de l’ambassade américaine au Venezuela constitue donc également une étape cruciale pour sauvegarder les intérêts américains dans le pays.

Un retour à la stratégie ratée de la pression maximale serait une grave erreur.

L’assouplissement des sanctions pourrait offrir à l’administration Trump l’occasion d’obtenir des concessions en matière de droits de l’homme. Les licences pour de nouveaux projets pétroliers, par exemple, pourraient être conditionnées à l'allocation de revenus aux organisations internationales capables de faire face à la crise humanitaire au Venezuela. De même, l’administration Trump pourrait recourir à l’allégement des sanctions pour inciter à des réformes politiques. Il devrait œuvrer pour obtenir la libération des prisonniers politiques. Il devrait négocier des changements institutionnels réduisant les enjeux du pouvoir et créant un espace de coexistence entre les factions politiques du Venezuela. Cela devrait pousser le Venezuela à nommer de nouvelles autorités électorales et à s'engager à inviter des observateurs internationaux pour les prochaines élections. Ces trois étapes offriraient un espace vital pour la compétition électorale. Ils restent la meilleure voie pour favoriser une transition démocratique. (Les États-Unis devraient également travailler avec leurs partenaires régionaux, notamment le Brésil, la Colombie et le Mexique, pour forger un règlement politique réaliste.)

Si l’administration Trump adoptait une politique d’engagement limité, elle se plierait à la réalité. Les politiques punitives peuvent plaire aux décideurs politiques, mais elles accaparent souvent les régimes, ce qui rend improbable un changement de comportement. Un gouvernement dont les dirigeants craignent des poursuites judiciaires américaines fera tout pour rester au pouvoir, y compris voler les élections. L’engagement stratégique, en revanche, peut encourager des changements positifs et renforcer les acteurs locaux qui soutiennent une résolution négociée. Les politologues Steven Levitsky et Lucan Way ont montré que les pays ayant des liens économiques, sociaux et institutionnels avec l’Occident ont plus de chances de se démocratiser que ceux soumis uniquement à des mesures punitives.

De même, Trump accepterait que lorsque les gens s’appauvrissent dans un pays autoritaire, l’État devient plus fort, et non plus faible. Au plus fort de la contraction de l'économie vénézuélienne, une grande partie de la population dépendait des aides gouvernementales politiquement conditionnées. En revanche, la reprise économique du Venezuela au cours des quatre dernières années, due en partie à l'assouplissement des sanctions pétrolières, a contribué à réduire la dépendance des électeurs à faible revenu à l'égard des programmes gouvernementaux, les rendant ainsi moins vulnérables au chantage électoral.

Aucune administration américaine ne peut remanier le système politique du Venezuela. Mais en fixant des objectifs réalisables qui répondent aux besoins immédiats, favorisent la reprise économique et soutiennent les libertés fondamentales, les États-Unis peuvent aider le peuple vénézuélien. Une approche pragmatique qui donne la priorité à la reprise économique et au progrès politique progressif sera bien plus efficace pour rapprocher le Venezuela du changement qu’une stratégie d’étouffement.