Le Kazakhstan est vulnérable aux sanctions secondaires

Ces derniers mois, les tensions croissantes entre Washington et Moscou ainsi que l’intensification des attaques en Ukraine ont soulevé des questions sur le rôle des voisins de la Russie, en particulier le Kazakhstan. À Washington et en Europe, les dirigeants envisagent maintenant la possibilité de sanctions secondaires contre les pays qui aident la Russie à obtenir des marchandises interdites.

En cherchant à atteindre ces objectifs, les législateurs européens ont déjà adopté législation pour un 11e paquet de sanctions qui imposerait des sanctions aux entreprises et aux individus dans des pays tiers qui s’avèrent aider la Russie à contourner les sanctions. Les pays d’Asie centrale, en particulier le Kazakhstan, ont été désignés par les responsables de l’UE comme des cibles possibles de ce paquet.

Selon un rapport récent par la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD), les exportations de l’UE, du Royaume-Uni et des États-Unis vers le Kazakhstan ont augmenté de plus de 80 % en 2022 tandis que, au cours de la même période, le Kazakhstan a augmenté ses exportations vers la Russie de plus de 22 %. Une récente enquête publiée par OCCRP (le projet de signalement du crime organisé et de la corruption), ainsi que Important Stories (Russie), Der Spiegel (Allemagne) et Vlast (Kazakhstan) ont révélé que le Kazakhstan est devenu un point de transit pour l’importation de composants électroniques et d’autres biens à double usage vers Russie, qui sont ensuite utilisés par l’armée russe et les entreprises de défense.

Les défis et les promesses de Tokaïev

Une grande partie de la capacité du Kazakhstan à promouvoir et à respecter strictement le programme de sanctions de l’Occident dépendra de sa propre trajectoire. L’influence de Moscou sur Astana est enracinée dans leur longue histoire, leurs domaines importants de coopération mutuelle et leur géographie. En tant que tel, il y a toujours une forte perception au Kazakhstan que le maintien des relations avec la Russie est bénéfique. L’importance que le Kazakhstan accorde à la faveur de la Russie se reflète dans la fréquence des visites de haut niveau : le président Kassym-Jomart Tokaïev a effectué plusieurs visites à Moscou au cours de l’année écoulée et a également assisté à la Jour de la victoire défilé le mois dernier.

La relation Kazakhstan-Russie est façonnée dans une large mesure par la géographie et l’histoire. Un passé soviétique et (partiellement) tsariste partagé a créé des liens sociaux, infrastructurels et commerciaux profonds entre les deux pays. Leur longue frontière garantit que le Kazakhstan et la Russie sont également étroitement interdépendants en termes de sécurité. Le Kazakhstan est l’un des partenaires commerciaux les plus actifs de la Russie et membre de l’Union économique eurasienne (EAEU), un bloc commercial dirigé par Moscou et dominé par la Russie qui comprend également la Biélorussie, l’Arménie et le Kirghizistan. La principale source de revenus du Kazakhstan provient de son industrie pétrolière et gazière, qui reste fortement dépendante de la Russie en tant que voie d’exportation et de raffinage ; 80% des exportations de pétrole brut du Kazakhstan sont transportées vers le terminal maritime russe de Novorossiysk-2 sur la mer Noire pour y être raffinées et traitées.

Magzum Mirzagaliyev, président de la société pétrolière et gazière nationale du Kazakhstan KazMunayGaz, a tenu pourparlers avec David Reed, directeur des sanctions au Bureau britannique des affaires étrangères, du Commonwealth et du développement, à Londres le 12 juin. Le point clé abordé était la nécessité d’empêcher les retombées économiques des sanctions occidentales d’avoir un impact sur les exportations de pétrole kazakh via la Russie.

Le Kazakhstan est également membre de l’Organisation du traité de sécurité collective (OTSC) dirigée par la Russie, à laquelle Tokayev a demandé un soutien lors des manifestations de janvier 2022. Les aspects politiques intérieurs comptent également pour le type de relations que les deux pays entretiennent. À cet égard, deux questions sont particulièrement pertinentes : l’importante minorité ethnique russe du Kazakhstan et les similitudes dans le type de régime.

Pour le Kazakhstan, le risque de sanctions secondaires n’est pas qu’hypothétique. Un précédent a été créé dans Juin 2022lorsque les États-Unis ont imposé sanctions secondaires à l’encontre d’une société ouzbèke impliquée dans l’exportation de composants électriques vers la Russie. À la lumière de cela et compte tenu d’une augmentation récente des mesures d’exécution par les autorités américaines, européennes et britanniques concernant les sanctions liées à la Russie de manière plus générale, il est possible que des poursuites soient engagées contre des personnes, des banques et des entreprises basées au Kazakhstan.

Le récit officiel à Astana peut donner l’impression que le Kazakhstan prend au sérieux les préoccupations de l’Occident en matière de sanctions et assume la responsabilité de la façon dont les marchandises transportées sur son territoire sont utilisé. Dans le cadre de cet effort de cadrage plus large, le Kazakhstan a introduit un nouveau système de suivi censé permettre un suivi en temps réel de toute la chaîne de circulation des marchandises d’une frontière à l’autre. Tokaïev et ses diplomates ont également parlé de la neutralité du Kazakhstan avec plus d’urgence ces derniers mois. Dans commentaires lors du forum de l’UEE à Moscou, Tokaïev a tenu à souligner que « l’UEE est un véhicule exclusivement économique et non politique ». Par la suite, l’attaché de presse de Tokaïev, Ruslan Zheldibay, a déclaré que « le Kazakhstan n’a pas l’intention ni l’intention de rejoindre un État allié ».

Pourtant, cela ne raconte que la moitié de l’histoire. Le tableau d’ensemble montre que les garanties personnelles de Tokayev, aussi sincères soient-elles, n’ont pas aidé à arrêter complètement la revente de biens à double usage à la Russie. Ce commerce continue de s’intensifier et, en réalité, il semble y avoir un manque d’efforts de la part des autorités kazakhes pour lutter contre le problème du commerce parallèle sur son territoire. Par exemple, les banques kazakhes continuer de délivrer des numéros d’identification individuels kazakhs (IIN) aux ressortissants russes sans qu’ils aient réellement besoin d’être dans le pays en personne. Cet IIN donne à son titulaire la possibilité de faire des affaires et de faire du commerce dans le pays. Selon le gouvernement kazakh, le nombre total de contribuables russes enregistrés au Kazakhstan l’année dernière était d’environ 70 000 ; on l’estime aujourd’hui entre 300 000 et 1 million. Cependant, compte tenu du manque de transparence des données, cette statistique pourrait être beaucoup plus élevée. De nombreuses petites entreprises au Kazakhstan ont également fait de solides bénéfices les sanctions imposées à la Russie en s’approvisionnant en biens que les entreprises russes ne peuvent pas obtenir directement.

Sanctions secondaires : combler l’échappatoire

Les sanctions secondaires sont un mécanisme relativement nouveau mis en place par les États-Unis au cours des cinq dernières années environ, notamment en ce qui concerne l’Iran. Ces types de sanctions, comme Jack Lew, l’ancien secrétaire au Trésor américain, l’a dit dans 2016, « généralement (sont dirigées) vers des personnes étrangères. Ces mesures menacent de couper les particuliers ou les entreprises étrangères du système financier américain s’ils se livrent à certains comportements avec une entité sanctionnée, même si aucune de ces activités ne touche directement les États-Unis. Comme noté dans Bloomberg« l’imposition de sanctions secondaires vise à obliger les entreprises, les banques et les particuliers à faire un choix difficile : continuer à faire des affaires avec l’entité sanctionnée ou avec les États-Unis, mais pas les deux. » En raison de la prédominance du dollar américain en tant que réserve de valeur dans l’économie mondiale, la plupart des entreprises accordent la priorité au maintien de bonnes relations avec les États-Unis.

Le but d’une série de sanctions secondaires serait de tenter de faire pression sur les responsables kazakhs pour qu’ils fassent pression en interne pour un changement de politique. Les États-Unis et, jusqu’à récemment, l’UE, sont les deux principaux acteurs qui ont mis en place une politique de sanctions secondaires. En juin, le Le 11e paquet de sanctions de l’UE a été adoptée en mettant l’accent sur la lutte contre le contournement des sanctions commerciales préexistantes plutôt que sur l’introduction de nouvelles interdictions. Il est important de noter que les sanctions secondaires des États-Unis et de l’UE visent à cibler les entreprises, les banques et les particuliers (plutôt que les pays) soupçonnés de nuire à l’efficacité des sanctions. Pourtant, on ne sait toujours pas si des sanctions secondaires contre les entreprises, les banques et les individus du Kazakhstan soupçonnés d’aider la Russie obligeraient à un changement de politique. Les chefs d’entreprise ont sans doute le plus à perdre, car les perturbations du commerce et des investissements avec les partenaires occidentaux affecteront avant tout les entreprises.

Conclusion

Compte tenu de la profondeur des liens économiques entre Astana et Moscou, les sanctions secondaires contre les entreprises, les particuliers et les banques au Kazakhstan pourraient être très coûteuses pour leur économie. Avec seulement un soutien kazakh mixte, il pourrait être difficile de combler les lacunes. Les décideurs politiques occidentaux doivent se concentrer sur les domaines dans lesquels la Russie dépend de manière asymétrique des biens, de la technologie et de la finance étrangers qui transitent par le Kazakhstan. Si des sanctions secondaires devaient être mises en œuvre, les dirigeants occidentaux devraient s’assurer que les menaces crédibles s’accompagnent d’assurances crédibles. Alors que les États-Unis et l’UE annoncent un déplacement de leur regard vers le Kazakhstan et l’Asie centrale plus largement, ces développements seront également observés de près par la Russie.

Dans ce contexte, Astana ne voit pas le choix qui s’offre à elle comme un choix binaire et veut éviter de devenir une pièce sur le proverbial échiquier géopolitique poussé par de plus grandes puissances. Au lieu de cela, le Kazakhstan cherche à entretenir des relations positives avec deux mastodontes – un exercice d’équilibre, bien sûr, mais gérable et nécessaire de leur point de vue.