La restauration de la politique étrangère brésilienne

Le triomphe de Luiz Inácio Lula da Silva, dit Lula, aux élections présidentielles brésiliennes de 2022 n’a marqué rien de moins que le sauvetage de la démocratie du pays. La présidence de son prédécesseur, Jair Bolsonaro, avait fragilisé les piliers essentiels du système brésilien : l’État de droit et la cohésion des institutions de l’État, consolidation démocratique réalisée depuis que le pays est sorti en 1988 de décennies de dictature militaire. En effet, la victoire de Lula représentait un renouveau de la démocratie et un rejet de l’autoritarisme atavique.

Le président du Brésil, âgé de 77 ans, a maintenant entamé son troisième mandat (il a eu deux mandats entre 2003 et 2010). Il fait face à des défis majeurs sur tous les fronts. Tout comme aux États-Unis, le pays est polarisé et de nombreux partisans de Bolsonaro refusent d’accepter le résultat de l’élection, une condamnation en colère qui a conduit à des émeutes dans la capitale Brasilia en janvier. Le Brésil a changé depuis le dernier mandat de Lula et le monde aussi. La politique étrangère de Lula doit tenir compte d’un ordre international plus fragmenté, compétitif et tendu qu’il ne l’était il y a vingt ans.

Bolsonaro a laissé la politique étrangère du Brésil à la dérive. Lorsqu’il a quitté ses fonctions, Brasilia n’avait pas encore déterminé comment se positionner dans le contexte de la rivalité croissante entre la Chine et les États-Unis. Il avait tourné le dos à une action concertée dans son arrière-cour sud-américaine. Et, grâce au négationnisme climatique de Bolsonaro et de ses lieutenants, sa politique environnementale était en lambeaux.

Le gouvernement de Lula doit maintenant recoller les morceaux. Les décideurs politiques brésiliens ont longtemps insisté sur la vertu d’un ordre mondial multipolaire, mais cette insistance sera mise à l’épreuve par la concurrence inévitable entre la Chine et les États-Unis, les deux plus grandes puissances mondiales. Lula doit tracer une route entre ces deux pays, qui sont tous deux des partenaires essentiels pour le Brésil. Sur la scène mondiale, le Brésil peut à nouveau jouer un rôle clé dans l’effort de lutte contre le changement climatique, un projet largement délaissé par Bolsonaro. Et dans son propre voisinage, le Brésil devrait utiliser sa taille et son poids économique pour aider à renforcer la stabilité et la prospérité dans la région. Si Lula parvient à équilibrer idéalisme et pragmatisme, il peut mettre le Brésil sur la bonne voie pour retrouver le prestige et la pertinence qu’il a perdus sous son prédécesseur.

RESPECTER LA LIGNE

Lorsque Lula est devenu président pour la première fois en 2003, Washington et Pékin n’étaient pas encore des rivaux proches. Les États-Unis se comportaient toujours comme la seule superpuissance mondiale. Bien qu’en croissance rapide, la Chine n’a pas exigé d’être reconnue dans la même ligue que les États-Unis. Les décideurs politiques brésiliens n’avaient pas non plus à s’inquiéter de la façon dont leurs décisions pourraient jouer simultanément en Chine et aux États-Unis. Aujourd’hui, la concurrence entre les grandes puissances a invariablement affecté les intérêts du Brésil dans diverses arènes internationales, y compris en Amérique latine, où les deux pays se disputent l’influence. La compétition sino-américaine représente un énorme défi pour le gouvernement Lula à court terme et pour la politique étrangère brésilienne à long terme.

La politique étrangère de la nouvelle administration Lula devrait reposer avant tout sur l’équilibre entre les puissances. Il ne peut espérer remplacer l’un par l’autre : les deux sont indispensables. Les États-Unis sont le plus gros investisseur du Brésil et la Chine son plus gros partenaire commercial. Les deux pays sont tout aussi importants pour le développement technologique du Brésil. Par exemple, en ce qui concerne les semi-conducteurs, la Chine et les États-Unis souhaitent augmenter leurs investissements dans l’expansion des éléments de la chaîne d’approvisionnement des puces au Brésil. L’administration Lula ne peut se permettre de perdre aucun de ces investissements alors qu’elle cherche à réindustrialiser le pays.

Le Brésil peut retrouver le prestige et la pertinence qu’il a perdus sous Bolsonaro.

Certes, le Brésil a été déçu par la conduite des États-Unis au cours des 20 dernières années. Les décideurs politiques brésiliens ont longtemps estimé que Washington avait négligé leur pays et l’Amérique latine plus largement, la région n’attirant l’attention des États-Unis que lorsqu’une grande puissance étrangère – aujourd’hui la Chine – tente d’y étendre son influence. Le Brésil et les États-Unis sont désormais confrontés à deux défis majeurs dans leurs relations bilatérales. Tout d’abord, Brasilia et Washington doivent identifier puis définir les domaines importants dans lesquels les deux peuvent coopérer. Lors d’une réunion en février à Washington, Lula et le président américain Joe Biden ont convenu que les deux pays s’étaient engagés à lutter contre le changement climatique et à défendre la démocratie. Deuxièmement, les deux parties doivent savoir clairement où elles sont en désaccord et où de futurs désaccords pourraient survenir. Les diplomates américains, par exemple, n’ont pas réussi à amener le Brésil à soutenir franchement l’Ukraine dans sa guerre contre la Russie, un conflit dont le Brésil ne veut pas prendre part. Brasilia et Washington peuvent mettre en place un groupe de travail permanent pour atténuer ces points de friction et, petit à petit, aplanir les tensions potentielles. De toute évidence, les diplomates ne pourront pas résoudre tous les problèmes. On ne peut s’attendre à ce que des pays de la taille du Brésil et des États-Unis s’entendent sur tous les aspects de l’ordre international et régional.

Le Brésil doit éviter les alliances rigides et adopter des partenariats plus flexibles, conformément à l’idée que l’ordre international devient de plus en plus multipolaire. Dans certains cas, le Brésil gagnera davantage en travaillant avec les pays du « Nord global ». D’ici le milieu de cette année, Lula tentera de finaliser l’accord de libre-échange entre l’Union européenne et les pays du Mercosur – l’Argentine, le Brésil, le Paraguay et l’Uruguay. L’administration de Lula pourrait également envisager d’adhérer à l’Organisation de coopération et de développement économiques, un plan mis en œuvre par ses prédécesseurs mais tourné en dérision dans des secteurs de la gauche brésilienne. Dans d’autres cas, cependant, le Brésil cherchera des partenariats plus appropriés dans le « Sud global ». La Chine a signalé, par exemple, son intérêt à signer un accord commercial avec le Mercosur.

La guerre en Ukraine a placé le Brésil dans une position délicate. Elle ne peut pas ne pas condamner l’invasion russe, ni s’opposer complètement à la Russie, son partenaire dans des initiatives comme le groupement BRICS (qui réunit le Brésil, la Russie, l’Inde, la Chine et l’Afrique du Sud). Lula a émis l’idée qu’un groupe de pays non alignés, dont le Brésil, pourrait aider à amener les deux parties belligérantes à la table et à mettre fin à la guerre. C’est une chose d’avoir une position sur la guerre au niveau multilatéral et c’en est une autre d’essayer de servir de médiateur dans un conflit très complexe, dans lequel le Brésil a une capacité limitée à influencer les événements sur le terrain. Les qualités indéniables de Lula en tant que négociateur peuvent se heurter aux dures limites des intérêts russes et ukrainiens incompatibles.

Dans les forums multilatéraux, comme le Conseil de sécurité de l’ONU, le Brésil aspire à assumer de nouvelles responsabilités en matière de sécurité mondiale. Sous Lula, il ne devrait pas s’écarter des principes fondamentaux de sa politique étrangère, notamment un engagement en faveur du règlement pacifique des différends, du droit international, du multilatéralisme et des droits de l’homme. À un niveau plus large, les responsables brésiliens ont appelé les organisations internationales, en particulier le Conseil de sécurité de l’ONU, à mieux faire face aux menaces à la paix, ainsi qu’aux pandémies, aux crises de réfugiés, aux guerres commerciales, à la cybersécurité, à l’insécurité alimentaire et, surtout, au changement climatique.

PUISSANCE CLIMATIQUE

Sous Bolsonaro, le Brésil a abandonné sa position comme l’un des principaux acteurs de la lutte contre la crise climatique. Lula espère redresser la barre et retrouver l’importance que le Brésil avait et le rôle de leader qu’il jouait dans la lutte contre le changement climatique avant la présidence de Bolsonaro.

Les forêts tropicales amazoniennes du Brésil, dit le cliché, sont « les poumons de la terre », absorbant d’énormes quantités de dioxyde de carbone et expirant de l’oxygène. Et pourtant, ces forêts sont sous pression, menacées par les éleveurs, les agriculteurs et les mineurs. La lutte contre la déforestation au Brésil est d’intérêt mondial. Le gouvernement de Lula, contrairement à celui de Bolsonaro, appliquera probablement les lois strictes existantes destinées à protéger l’Amazonie. Mais au-delà de l’application des protections légales, la société brésilienne doit mieux comprendre la valeur et le but de la préservation de la forêt. Pour atteindre cet objectif sociétal plus large, l’État doit encourager les efforts visant à développer des bioindustries en Amazonie qui tirent parti de ses ressources sans conduire à la déforestation – comme par la culture de baies d’açai – et autonomiser les communautés locales et les groupes autochtones. Ce faisant, la nouvelle administration Lula pense être en mesure de faire face à la crise climatique de la manière la plus efficace possible.

Malheureusement, les investissements publics et privés nécessaires dans la science, la technologie et l’innovation pour réaliser cette initiative sont encore loin de ce qui est nécessaire. Le Brésil et ses voisins amazoniens doivent profiter des engagements pris par tous les signataires de l’accord de Paris pour rechercher des financements suffisants et des technologies vertes. A cette fin, le gouvernement de Lula espère donner un nouvel élan à l’Organisation du traité de coopération amazonienne, un forum multilatéral basé à Brasilia qui promeut le développement durable dans le bassin amazonien mais qui n’a jamais été pleinement utilisé depuis sa création en 1995. Le Brésil pourrait prendre sa politique climatique à un nouveau niveau en créant une initiative multilatérale qui pourrait s’appeler le Forum mondial de l’Amazonie, un lieu pour rassembler tous les pays et acteurs politiques intéressés à sécuriser l’Amazonie pour les générations futures.

ÊTRE UN BON VOISIN

Dans ce contexte, le Brésil doit redoubler d’efforts dans sa propre arrière-cour de l’Amérique du Sud, son espace naturel d’action. Un Brésil désintéressé de l’Amérique du Sud, comme il l’était sous l’administration Bolsonaro, ne fait qu’aggraver les problèmes éventuels. Le dialogue avec des démocraties fragiles et imparfaites, et même avec des États autocratiques comme le Venezuela, vaut mieux que leur ostracisation. L’isolement de tels acteurs ne fait que faire ressurgir l’autoritarisme et générer des instabilités politiques et sociales.

Néanmoins, le Brésil doit déterminer comment il veut exercer son leadership et promouvoir le développement dans la région. Bolsonaro a traité l’Amérique du Sud comme un obstacle à l’avenir de son pays. Lula doit chercher une nouvelle approche de l’Amérique du Sud, reconnaissant que son pays peut conduire l’intégration de la région. Le Brésil peut offrir aux pays d’Amérique du Sud des avantages qu’aucun autre État sud-américain ne peut : un grand marché de consommation, la capacité financière de sa banque nationale de développement, une coopération sur des questions de sécurité plus larges et un poids diplomatique.

Pour que le Brésil puisse projeter sa puissance et conserver son influence, il faudra faire des concessions. Le leadership régional a des coûts. Ces concessions, pour la plupart, sont économiques et pourraient nuire aux intérêts de certains secteurs économiques brésiliens. L’ouverture de son marché intérieur à des exportations particulières de voisins, comme les bananes de l’Équateur ou les textiles du Pérou, pourrait signaler la volonté du pays de payer le prix du leadership. Si le Brésil n’offre pas à ses voisins des incitations supplémentaires pour intégrer leurs économies au marché brésilien, le gouvernement Lula court le risque de voir des puissances extérieures à la région prendre le contrôle des chaînes d’approvisionnement et interrompre davantage l’intégration sud-américaine.

LE BRÉSIL EST DE RETOUR

Bien sûr, quand tout est prioritaire, rien n’est prioritaire. Le nouveau gouvernement Lula doit déterminer comment canaliser son énergie et ses ressources vers les bonnes initiatives. La politique étrangère est une politique publique et, en tant que telle, elle doit représenter les revendications des Brésiliens et répondre à leurs besoins les plus pressants. La priorité numéro un du Brésil est de réduire ses inégalités honteuses ; tel que mesuré par le coefficient de Gini, le pays est l’un des plus inégalitaires au monde. La politique étrangère du Brésil devrait orienter toutes ses initiatives vers cet objectif essentiel en se concentrant sur les questions de sécurité alimentaire, de changement climatique, d’agriculture durable, d’intégration régionale, de développement technologique et d’élargissement de l’accès au marché. Toute action qui s’écarte de cet objectif fondamental ne doit pas être considérée comme une priorité.

Après le tumulte des années Bolsonaro, le Brésil peut se réaffirmer comme une force précieuse sur la scène internationale. Le monde a changé depuis le premier mandat de Lula en tant que président, et la politique étrangère du Brésil doit s’adapter pour relever les défis actuels et futurs. Lula a maintenant une formidable opportunité de construire une nouvelle doctrine, cohérente, crédible et innovante. Le Brésil est de retour et il peut jouer un rôle positif, voire indispensable dans la région et dans le monde.