Comment la prolifération minilatérale façonnera-t-elle l’architecture régionale de l’Asie ?

Ces derniers mois, l’attention s’est portée sur des mécanismes minilatéraux relativement nouveaux, notamment la trilatérale États-Unis-Japon-Philippines et le pacte de sécurité Australie-Royaume-Uni-États-Unis (AUKUS). Pourtant, cette focalisation plus restreinte dissimule la tendance plus large de la mise en réseau des minilatéraux entre pays et secteurs, qui transcende à la fois les efforts récents de Washington et l’accent mis sur la sphère de la sécurité. Elle esquive également la question de l’éventail des opportunités et des défis que ces minilatéraux présentent ainsi que de la manière dont ils pourraient se dérouler à l’avenir.

L’Asie n’est pas étrangère au minilatéralisme. Au-delà de l’analyse des définitions, dans la pratique, les institutions de type minilatéral regroupant quelques États clés font partie de l’architecture institutionnelle en évolution de la région depuis des décennies, qu’il s’agisse de l’accord sur les patrouilles du détroit de Malacca entre l’Indonésie, la Malaisie, Singapour et la Thaïlande ou de l’Initiative de la baie du Bengale pour la coopération technique et économique multisectorielle (BIMSTEC), regroupant le Bangladesh, le Bhoutan, l’Inde, le Myanmar, le Népal, le Sri Lanka et la Thaïlande, qui a été mise en place en 1997 dans le contexte de l’accent mis après la guerre froide sur l’intégration régionale. Elles ont également coexisté avec d’autres parties de l’architecture régionale dans le cadre de changements plus vastes, notamment des institutions multilatérales comme l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est (ASEAN) et le réseau de cinq alliances bilatérales des États-Unis avec l’Australie, le Japon, les Philippines, la Corée du Sud et la Thaïlande.

Cette dernière phase de prolifération minilatérale frappe par son caractère multiacteur et multiforme. Les minilatéraux dirigés par les États-Unis, tels que l’AUKUS ou le trilatéral États-Unis-Japon-Corée du Sud, attirent souvent le plus d’attention dans un contexte de concurrence croissante entre les États-Unis et la Chine. Mais cela ne tient pas compte du fait plus large que les pays asiatiques eux-mêmes ont utilisé les instances minilatérales pour faire face à un large éventail de défis découlant de ce que certains ont appelé une polycrise. Les exemples incluent la culture par l'Inde de partenariats minilatéraux non américains comme le trilatéral Australie-Inde-Indonésie ou l'implication fondatrice de Singapour et de la Nouvelle-Zélande dans l'accord de partenariat sur l'économie numérique, qui est un minilatéral plus sectoriel. Parmi les exemples transcontinentaux et axés sur des problèmes relativement plus restreints, citons le programme aérien de combat mondial Italie-Japon-Royaume-Uni.

De plus, tandis que la Chine proteste contre la formation de certaines agences minilatérales dans le but de contenir ce phénomène, Pékin développe ses propres institutions. Certaines de ces questions suscitent leur part d’inquiétudes dans certaines parties de la région, même si celles-ci sont parfois soulevées plus discrètement. Un exemple marquant est la percée que la Chine a tenté de réaliser à travers son cadre de coopération Lancang-Mékong en Asie du Sud-Est continentale. Dans le même temps, d’autres institutions, avec la Chine comme acteur majeur, gagnent également du terrain dans certains États. La liste croissante de pays signataires de l’expansion des BRICS – du nom de ses membres d’origine, le Brésil, la Russie, l’Inde, la Chine et l’Afrique du Sud – en est un bon exemple, alors que certains milieux s’inquiètent d’une collaboration sino-russe croissante. Cela s'étend également à des exemples plus ciblés, notamment les tentatives de percée de Pékin dans le domaine spatial via la Station internationale de recherche lunaire en dehors des initiatives menées par les États-Unis comme les accords Artemis.

Cette prolifération de minilatéraux apporte un mélange d’opportunités et de défis pour l’architecture régionale. Les accords minilatéraux sont attrayants car ils peuvent agir plus rapidement que les accords multilatéraux et sont plus flexibles que les alliances. Dans le même temps, leur nature plus souple peut parfois les rendre plus difficiles à institutionnaliser et à maintenir dans un contexte de changements de leadership, comme en témoignent les premières expériences du Quad. Les minilatéraux peuvent également soulever des questions sur la manière dont ils sapent certains aspects de l’architecture existante, font double emploi avec les fonctions existantes et compliquent les normes en matière de transparence et d’inclusivité dans le contexte d’une intensification de la concurrence entre les grandes puissances. La manifestation la plus visible de cette situation concerne les inquiétudes concernant la centralité de l’ASEAN, même si certains anciens responsables éminents ont eux-mêmes souligné que cela est dû en partie à l’incapacité du groupe à donner suite aux initiatives précédentes pour anticiper l’évolution des dynamiques stratégiques.

Pour tirer parti de ces opportunités et de ces défis, il faudra non seulement évaluer ces institutions dans une perspective plus large de rapport coût-bénéfice, mais aussi reconnaître les compromis complexes et réels en jeu entre des aspects tels que l’inclusivité et l’efficacité. Et même si un environnement plus concurrentiel sur le plan stratégique rend encore plus difficile l’adoption d’un ensemble commun de normes et de pratiques en matière de renforcement des institutions, il sera essentiel de prêter attention à des aspects tels que la socialisation des nouvelles institutions par rapport aux institutions existantes et de le faire de manière transparente pour gérer la dynamique en évolution. En outre, des questions telles que les liens interinstitutionnels doivent être envisagées non seulement dans leur ensemble, mais aussi de manière plus flexible, ad hoc et thématique. Après tout, c’est l’un des avantages dont les mini-institutions sont censées bénéficier par rapport aux institutions multilatérales plus grandes et plus rigides. Nous devons également nous attendre à voir davantage de pays s’engager dans des formes de couverture institutionnelle et de shopping de forums qui pourraient défier les conceptions bien définies de la place des pays dans la concurrence entre les États-Unis et la Chine ou dans l’architecture indo-pacifique.

La trajectoire exacte de cette dernière vague de minilatéralisme en Asie reste à déterminer. On espère que de nouveaux minilatéralismes pourront contribuer à relever de manière significative les multiples défis auxquels sont confrontés les gouvernements régionaux et leurs populations, de la coercition maritime à la crise climatique. Dans le meilleur des cas, ils pourraient même redynamiser les multilatéralismes et démontrer que le renforcement des institutions ne doit pas toujours être un jeu à somme nulle. Dans le même temps, si des efforts ne sont pas faits pour financer et soutenir correctement ces minilatéralismes, ils pourraient également finir par compliquer davantage le paysage institutionnel déjà désordonné de l’Asie tout en n’apportant que peu de valeur ajoutée. Pire encore, ils pourraient devenir des plateformes qui enracinent les divisions bipolaires, comme l’ont averti certains décideurs politiques, en particulier si le renforcement des institutions se concentre étroitement sur la surenchère entre les États-Unis et la Chine et que cette impulsion n’est pas modérée par d’autres puissances influentes comme l’Australie, l’Union européenne, l’Inde, le Japon ou la Corée du Sud.

Il reste à déterminer le chemin exact que suivra la nouvelle vague de mini-institutions multilatérales dans les années à venir. Pourtant, la complexité des défis qui nous attendent et la soif de collaboration et de résultats tangibles suggèrent que l'accent mis sur cette couche du paysage institutionnel multidimensionnel de l'Asie devrait se poursuivre dans les années à venir.