Moving Beyond ‘Checkbook Diplomacy’? Japan’s Changing Refugee Policy

Aller au-delà de la « diplomatie du chéquier » ? La politique changeante du Japon en matière de réfugiés

Pendant la guerre du Golfe de 1990-1991, le Japon n’a pas été directement impliqué sur le terrain. Contraint par sa constitution pacifiste, le pays a plutôt choisi de s’engager dans des sanctions économiques contre l’Irak tout en contribuant à hauteur de près de 16 milliards de dollars à l’effort de guerre et de reconstruction. Bien qu’il soit l’un des principaux contributeurs financiers, le Japon a reçu peu de reconnaissance internationale pour ses efforts, étant même critiqué par certains pour sa soi-disant « diplomatie du chéquier ». Cette expérience a ensuite été considérée comme un échec de la politique étrangère par les décideurs japonais. Ils ont réagi en adoptant une loi en 1992 autorisant les Forces d’autodéfense japonaises à participer aux opérations de maintien de la paix de l’ONU, ouvrant ainsi la voie à une politique étrangère plus active.

Cependant, en ce qui concerne la politique relative aux réfugiés, la diplomatie japonaise du chéquier est sans doute toujours d’actualité. En 2022, il était le troisième pays donateur individuel au Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR), contribuant plus de 167 millions de dollars. De plus, des donateurs privés au Japon ont apporté une contribution supplémentaire de 165,5 millions de dollars. D’un autre côté, le Japon s’est montré extrêmement hésitant lorsqu’il s’agit d’admettre réellement des réfugiés. De 1978 à 2022, le Japon a admis un total de 17 714 demandeurs d’asileun chiffre inférieur à ce que la plupart de ses homologues du G-7 admettent pour une seule année.

Cela s’explique notamment par le faible taux d’admissions aux demandeurs d’asile dans le pays. En 2017, année où le nombre de demandeurs d’asile a été le plus élevé, le Japon a accordé une protection à 94 candidats sur un total de 19 629, soit un taux de 0,005 pour cent. Plus récemment, en 2020, ce taux s’élevait à 0,023 pour cent. Ce pourcentage reflète ce que l’on appelle le taux de protection total, qui combine le nombre de demandeurs reconnus comme réfugiés ainsi que ceux admis pour des raisons humanitaires. Le taux de reconnaissance du statut de réfugié était donc encore plus faible. En comparaison internationale, l’Allemagne avait un taux de protection total de 72,3 pour cent en 2022.

Alors que la géographie à elle seule rend difficile une comparaison directe entre le Japon et un pays comme l’Allemagne – le Japon est situé loin des principales zones de production de réfugiés au Moyen-Orient et en Afrique – le taux infime d’admissions humanitaires a longtemps été cité en exemple par les critiques. du Japon qui ne respecte pas ses engagements internationaux. Le pays a adhéré à la Convention relative au statut des réfugiés en 1981, puis au Protocole relatif au statut des réfugiés en 1982, à la suite de la crise des réfugiés en Indochine.

Au printemps 2023, le Japon a donné encore plus de munitions à ses détracteurs en a adopté une loi controversée cela facilite l’expulsion des demandeurs d’asile. Le projet de loi avait initialement été déposé début 2021, mais a été retiré après de nombreuses protestations suite au décès d’un demandeur d’asile sri-lankais, Wishma Sandamali, dans un centre de détention pour immigrants japonais.

Dans le même temps, et sous l’effet de beaucoup moins d’attention médiatique, le Japon a considérablement augmenté son taux de protection totale. En 2021, 654 sur 2 413 (27 %) les demandeurs d’asile ont obtenu une protection, tandis qu’en 2022, ce nombre a encore augmenté pour atteindre 1 997 sur 3 772 (53 %). Cela inclut un nombre record de 202 demandeurs ayant obtenu le statut de réfugié formel.

L’une des raisons en est que les circonstances internationales entraînent un changement démographique chez les demandeurs d’asile au Japon. À la suite du retrait américain d’Afghanistan en août 2021 et de la prise de pouvoir par les talibans, le Japon a accordé une protection assez libérale aux Afghans qui ont réussi à fuir vers le Japon. En 2022, 147 Afghans ont obtenu le statut de réfugié officiel. De même, à la suite du coup d’État de 2021 perpétré par la junte militaire au Myanmar, le Japon a accordé à nombre de ses citoyens déjà présents au Japon le droit de rester pour des raisons humanitaires – un total de 1 668 en 2022.

Une autre raison est liée aux efforts continus de l’Agence des services d’immigration (ISA) pour clarifier et mettre à jour son interprétation rigide du droit international des réfugiés, un facteur qui est en partie responsable du taux de reconnaissance historiquement bas du Japon. Après consultation avec le HCR, cela a abouti à une directive officielle sur la reconnaissance du statut de réfugié a été rendue publique pour la première fois en mars 2023. La ligne directrice comprenait notamment de nouvelles dispositions qui ajoutaient explicitement la crainte de poursuites fondées sur la sexualité ou le sexe comme motif applicable pour demander l’asile.

En outre, le Japon a admis plus de 2 500 Ukrainiens suite à l’invasion russe en février 2022. Cependant, ceux-ci sont classés comme « évacués » et n’apparaissent donc pas dans les statistiques sur l’asile ci-dessus. Ils obtiennent un permis de travail renouvelable, et les gouvernements centraux et régionaux ont lancé divers programmes d’aide à l’adaptation linguistique et professionnelle pour faciliter leur transition vers la vie au Japon. L’admission des évacués ukrainiens servant de cas modèle, le Japon a lancé un nouveau système de gratuité pour les « quasi-réfugiés » en décembre 2023 afin d’offrir une protection aux personnes qui risquent d’être persécutées en dehors des conditions stipulées par la Convention relative aux réfugiés ou pour des raisons humanitaires générales. Surtout, les personnes admises dans le cadre du nouveau système devraient recevoir une aide à l’installation similaire à celle des réfugiés reconnus.

Bien entendu, la politique japonaise en matière de réfugiés pose encore de nombreux problèmes. Premièrement, les conditions dans les centres de détention pour migrants, qui ont entraîné la mort de 17 détenus depuis 2007, doivent être corrigées. Deuxièmement, même en comptant les évacués ukrainiens et en considérant le taux de protection total plus élevé ces dernières années, le Japon n’admet toujours qu’un très petit nombre de demandeurs d’asile en termes de nombre global. Ce problème pourrait être résolu grâce à des programmes de réinstallation plus proactifs, réduisant ainsi le fardeau des pays qui accueillent actuellement un nombre élevé de réfugiés. Il existe un précédent à ce sujet. Par exemple, le Japon a accueilli un total de 121 réfugiés syriens pour étudier dans des universités japonaises grâce au Initiative japonaise pour l’avenir des réfugiés syriens (JISR).

Cependant, dans sa réponse aux récents événements en Afghanistan, au Myanmar et en Ukraine, le Japon a fait preuve d’une plus grande flexibilité en admettant ceux qui avaient besoin de refuge. En l’espace de deux ans, le taux de protection total est passé de moins de 1 pour cent à plus de 50 pour cent. Ce changement s’est également reflété dans les politiques concrètes. La clarification et l’élargissement de la reconnaissance du statut de réfugié grâce à la publication des directives officielles ainsi que le système complémentaire de « quasi-réfugié » donnent à l’ISA une plus grande boîte à outils pour admettre les demandeurs d’asile.

Ces changements surviennent à un moment critique. En 2023, le nombre de demandeurs d’asile au Japon devrait atteindre atteindre un niveau record, reflétant les effets persistants de nombreux conflits à travers le monde ainsi que l’abolition des mesures aux frontières en période de pandémie. Du point de vue de ceux qui demandent l’asile au Japon, il y a donc l’espoir que le pays continue d’aller au-delà de la diplomatie du chéquier et devienne un hôte plus actif de ceux qui ont besoin de protection.

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