Les subventions indonésiennes aux combustibles fossiles menacent sa transition énergétique
Le 15 novembre 2022, le président indonésien Joko Widodo et un groupe de pays menés par les États-Unis ont annoncé un accord de financement climatique de 20 milliards de dollars pour aider l’Indonésie à réduire la dépendance de son secteur électrique au charbon et à passer à un système énergétique sans carbone. Cet accord est officiellement appelé Partenariat pour une transition énergétique juste (JETP). Un an plus tard, l’Indonésie a publié des plans de mise en œuvre de l’accord, décrivant de nombreux objectifs et politiques pour aider l’Indonésie à atteindre la neutralité carbone et à développer son industrie nationale des technologies renouvelables. Cependant, aucune des politiques recommandées ne s’attaque à la menace la plus importante qui pèse sur la transition énergétique de l’Indonésie : les subventions aux combustibles fossiles.
Le 21 novembre 2023, le gouvernement indonésien a publié un projet de plan de mise en œuvre décrivant sa stratégie visant à utiliser le soutien fourni par le JETP. Le projet de plan de mise en œuvre, officiellement connu sous le nom de Plan global d’investissement et de politique (CIPP), définit trois objectifs principaux pour le système électrique indonésien : 1) plafonner les émissions du secteur électrique d’ici 2030 à un niveau de 250 mégatonnes de CO2 ; 2) atteindre une production d’énergie renouvelable de 44 pour cent d’ici 2030 ; et 3) atteindre zéro émission nette dans le secteur de l’électricité d’ici 2050.
Le CIPP estime que pour atteindre ces objectifs, l’Indonésie doit attirer un financement d’au moins 97,1 milliards de dollars d’ici 2030 et de 500 milliards de dollars de 2030 à 2050. Les 20 milliards de dollars de financement du JETP devraient « servir de catalyseur » pour aider à attirer de nouveaux investissements. provenant d’autres sources.
Le CIPP définit cinq domaines d’investissement prioritaires sur lesquels se concentrer jusqu’en 2030 : 19,7 milliards de dollars couvrant les nouvelles lignes de transport et la modernisation du réseau ; 2,4 milliards de dollars pour mettre hors service ou moderniser les centrales au charbon ; 49,2 milliards de dollars pour construire 16,1 GW de capacité renouvelable distribuable (bioénergie, géothermie et hydroélectricité) ; 25,7 milliards de dollars pour construire 40,4 GW de capacité renouvelable variable (solaire et éolienne) ; et un montant non précisé pour améliorer la chaîne d’approvisionnement en énergies renouvelables de l’Indonésie, en particulier la fabrication de panneaux solaires photovoltaïques. Le recours continu de l’Indonésie aux subventions aux combustibles fossiles et à l’électricité menace ces objectifs.
Le gouvernement indonésien accorde de généreuses subventions aux carburants et à l’électricité pour soutenir les ménages les plus pauvres et stimuler le développement économique en maintenant les prix bas. Ces subventions ont commencé sous le régime Suharto (1966-1998), alors que l’Indonésie disposait encore d’importantes réserves intérieures de pétrole. Cependant, depuis les années 1990, la production pétrolière nationale indonésienne a chuté tandis que la demande de pétrole et d’électricité est montée en flèche.
En conséquence, les subventions énergétiques ont atteint jusqu’à 2 pour cent du PIB total de l’Indonésie. De plus, ces subventions profitent principalement aux Indonésiens les plus riches. La Banque mondiale note que les classes moyennes et supérieures indonésiennes « consomment entre 42 et 73 pour cent du diesel subventionné ».
Actuellement, les subventions et prix plafonds suivants sont en place. Cette liste ne présente pas toutes les interventions gouvernementales sur le marché, mais inclut celles qui pourraient avoir un impact négatif sur la transition énergétique de l’Indonésie.
Premièrement, l’Indonésie maintient une subvention pour l’essence et le diesel. En 2022, le gouvernement indonésien a augmenté le prix de l’essence et du diesel subventionnés, mais le coût de ces produits reste inférieur aux prix du marché pour les consommateurs indonésiens. Habituellement, ces subventions prennent la forme de remboursements à Pertamina, la société pétrolière et gazière publique indonésienne. Pertamina possède la plupart des stations-service en Indonésie. Le gouvernement central indonésien indemnise Pertamina pour la différence entre le coût d’achat du pétrole et du gaz et le prix final payé par les consommateurs.
Deuxièmement, un mandat de vente intérieure et un plafonnement des prix du charbon obligent les sociétés minières indonésiennes à vendre 25 pour cent de leur charbon à PLN, la compagnie nationale d’électricité indonésienne. Des mandats similaires existent pour le pétrole et le gaz naturel, bien que ces deux combustibles fossiles représentent une part beaucoup plus faible de la production totale d’énergie que le charbon.
Ces producteurs de charbon ne peuvent pas vendre de charbon au PLN à un prix supérieur à 70 dollars la tonne. La figure 1 ci-dessous compare le prix de marché moyen annuel du charbon au prix plafond de 70 $. Toutes les années sauf trois, le prix du marché a dépassé le prix plafond, et en 2021 et 2022, le prix du marché était nettement supérieur au prix plafond. Le mandat de vente et le plafonnement des prix réduisent artificiellement le coût de production d’électricité du PLN à partir de centrales électriques au charbon, ce qui contribue à maintenir les coûts de l’électricité à un niveau bas pour les utilisateurs finaux.
Troisièmement, une structure tarifaire inférieure à celle du marché garantit que les consommateurs indonésiens paient moins que le coût de production et de distribution de l’électricité. Le gouvernement indonésien compense chaque année le PLN pour ce manque à gagner. Jusqu’en 2012, tous les clients d’électricité bénéficiaient de cette structure tarifaire inférieure au marché, mais cette année-là, le gouvernement a supprimé le soutien tarifaire aux segments les plus riches de la société.
Les « catalyseurs politiques » décrits dans le CIPP ne modifient pas suffisamment le régime de subventions indonésien. Au lieu de cela, les politiques exposées par le gouvernement indonésien dans le CIPP tentent simplement de remédier aux effets anticoncurrentiels de ces subventions. Il s’agit là d’une faiblesse importante, dans la mesure où une grande partie du financement de la nouvelle production d’énergie renouvelable doit provenir du secteur privé. Peu d’entreprises du secteur privé investiront dans des projets d’énergies renouvelables sur un marché non concurrentiel.
Une politique habilitante décrite dans le CIPP est intitulée « incitations du côté de l’offre » et se concentre sur les méthodes de réduction du soutien interne à l’industrie du charbon. Le CIPP décrit l’obligation de l’Indonésie sur le marché intérieur, qui oblige les producteurs de charbon à vendre 25 pour cent de leur production totale sur le marché intérieur pour un prix maximum de 70 dollars la tonne métrique.
Ces subventions ont un impact sur les décisions de planification électrique du PLN. Étant donné que le PLN peut accéder à un approvisionnement garanti en charbon à bas prix, l’électricité produite au charbon est nettement moins chère que d’autres sources, telles que les énergies renouvelables ou le gaz naturel. En conséquence, PLN est plus susceptible de construire des centrales électriques au charbon ou de signer des contrats avec des centrales au charbon indépendantes. Ces politiques n’incitent pas le PLN à se décarboner ou à s’engager avec les développeurs d’énergies renouvelables.
Le CIPP recommande de supprimer le plafond des prix intérieurs de 70 dollars par tonne métrique tout en maintenant l’obligation de 25 % sur le marché intérieur. Comme cela pourrait augmenter les coûts d’achat du charbon pour le PLN, le CIPP recommande de percevoir des frais auprès des sociétés minières pour aider à payer les coûts plus élevés du PLN (le gouvernement indonésien paie le PLN pour la différence entre le coût de production de l’électricité et le tarif final facturé aux clients). Cependant, la CIPP note que le gouvernement indonésien formule différentes réformes qui ne supprimeraient pas l’obligation du marché intérieur ni le plafond des prix.
Si l’Indonésie met en œuvre la recommandation du CIPP, le PLN utilisera « un prix du charbon plus proche des prix du marché dans ses décisions d’expédition et d’investissement ». Cependant, un « rapprochement » ne peut pas modifier les décisions d’investissement ou d’expédition du PLN. Si le PLN peut accéder au charbon ou à l’électricité produite à partir de charbon à des prix inférieurs à ceux du marché, les promoteurs d’énergies renouvelables auront du mal à rivaliser, limitant les investissements et compromettant la transition énergétique de l’Indonésie.
Une deuxième politique habilitante décrite dans le CIPP se concentre sur les contrats d’achat d’électricité (PPA). Un contrat d’achat d’électricité est un contrat entre un producteur d’électricité (tel qu’un propriétaire de centrale électrique) et un acheteur (généralement un service public). En Indonésie, le PLN est le seul acheteur ; ainsi, la signature d’un PPA avec PLN est nécessaire pour attirer des financements et développer un nouveau projet d’énergie renouvelable. Le gouvernement indonésien dicte la structure de ces contrats. Le CIPP présente des recommandations pour améliorer le cadre indonésien des PPA, notamment en normalisant les modèles de PPA pour faciliter les négociations et en élaborant des réglementations pour répartir plus clairement les risques entre les signataires du PPA. Toutefois, ces mesures ne suffisent pas à rendre les énergies renouvelables compétitives par rapport au charbon.
Les PPA renouvelables en Indonésie sont soumis à un plafond tarifaire, un plafond sur le prix auquel ils peuvent vendre de l’électricité au PLN. La loi indonésienne exige que PLN veille à ce que la signature d’un nouveau PPA sur les énergies renouvelables n’augmente pas les prix de l’électricité pour les clients. En conséquence, le prix de l’énergie produite dans un parc solaire ou éolien « devrait être égal ou inférieur au coût de fourniture de l’électricité produite à partir de (combustibles) fossiles subventionnés ». Tant que les PLN pourront acheter du charbon subventionné, les énergies renouvelables ne seront pas compétitives en Indonésie.
Le résultat le plus évident du maintien des subventions aux combustibles fossiles en Indonésie est une dépendance continue à l’égard des combustibles fossiles. Un résultat plus insidieux est la stagnation de la chaîne d’approvisionnement indonésienne en technologies vertes. Si ces subventions se poursuivent, l’Indonésie pourrait rater une opportunité de devenir une puissance des énergies renouvelables malgré le financement mis à disposition dans le cadre du JETP.
Compte tenu de la croissance rapide de la capacité d’extraction du nickel de l’Indonésie, le pays fournira une grande partie des métaux précieux nécessaires à la construction de véhicules électriques, de systèmes de stockage par batterie à long terme et d’autres technologies renouvelables. Le CIPP présente « l’amélioration de la chaîne d’approvisionnement des énergies renouvelables » comme le cinquième domaine principal d’investissement jusqu’en 2030, parallèlement à des efforts plus concrets pour construire de nouvelles capacités d’énergie renouvelable. Construire une solide chaîne d’approvisionnement en énergies renouvelables en Indonésie renforcerait sa position à l’échelle mondiale, lui permettant de développer et d’exporter des produits plus complexes que le seul nickel nouvellement extrait.
Cependant, le CIPP identifie également « la culture d’un marché intérieur durable et à long terme » comme un défi important. Le plafonnement des prix du charbon empêchera les investisseurs de construire des installations de production d’énergie renouvelable. Sans la construction d’installations renouvelables en Indonésie, il n’y aura pas de demande intérieure pour les fabricants indonésiens d’énergie solaire ou de batteries. De même, les subventions pétrolières empêcheront les consommateurs indonésiens de rechercher des véhicules électriques, car les véhicules à essence resteront moins chers. Ce n’est qu’en supprimant ces subventions que l’Indonésie pourra utiliser le JETP pour décarboner son système énergétique et devenir un leader dans la transition énergétique mondiale.