Le rôle complexe du Département d’État dans l’élaboration de la politique chinoise
« La politique s'arrête au bord de l'eau. » La célèbre maxime inventée par le sénateur américain Arthur Vandenberg semble avoir perdu de son influence dans la politique étrangère américaine moderne. Cela est particulièrement évident dans le processus d’élaboration des politiques à l’égard de la Chine, où non seulement Inter- et intra-parti les conflits imprègnent souvent le discours, mais la politique bureaucratique joue également un rôle de plus en plus important.
Alors que la Chine apparaît comme un concurrent stratégique Pour les États-Unis, ses enjeux ont transcendé les sphères traditionnelles d’élaboration des politiques, telles que les départements d’État et de la Défense, la communauté du renseignement et divers organismes économiques. Par conséquent, le paysage des acteurs engagés dans les relations sino-américaines s’est considérablement diversifié et élargi au cours des dernières années.
Par exemple, le Conseil national de sécurité (NSC) a progressivement étendu son personnel axé sur la Chine, depuis l’administration Obama jusqu’à l’administration Biden. En décembre 2022, le Département d'État a créé le Bureau de Coordination avec la Chine, familièrement appelée la « Maison de la Chine », qui rappelle la « Maison soviétique » de l’époque de la guerre froide. De même, la Central Intelligence Agency (CIA) a initié des changements organisationnels avec la création de le Centre de Mission de Chine (CMC), indiquant une priorité accrue accordée à la Chine au sein de la communauté du renseignement. De plus, le ministère de la Justice (DOJ) a lancé l'Initiative chinoise en 2018, visant à contrer les menaces économiques et de sécurité nationale posées par la Chine, en particulier dans les infrastructures critiques et le secteur privé.
Si la prolifération d'agences axées sur la Chine peut renforcer la capacité de Washington à gérer l'élaboration des politiques concernant la Chine, elle présente également des défis en matière de coordination bureaucratique, pouvant conduire à des conflits de juridiction. Par exemple, lorsque le Département d’État a proposé la création de son programme China House en 2022, des questions ont été soulevées quant à sa nécessité et à son potentiel. redondance à la lumière des initiatives existantes telles que le China Mission Center de la CIA. Des inquiétudes ont également été soulevées quant à la possibilité que la China House ajoute une autre couche de bureaucratie à un système déjà complexe.
En tant que principale institution diplomatique des États-Unis, le Département d’État est non seulement confronté à des obstacles bureaucratiques internes, mais également à des conflits externes avec d’autres agences fédérales. En 2023, au milieu des efforts de Washington pour apaiser les tensions avec la Chine, querelles bureaucratiques – bien que relativement civils et subtils – ont émergé entre le Département d’État, le Département du Commerce et le Département du Trésor concernant le chef de département qui devrait être le premier choix pour une réunion au niveau du Cabinet avec leur homologue chinois.
Un cas plus notable s’est produit en 2021, lorsque le Département d’État s’est heurté au FBI et au DOJ au sujet du traitement d’un dossier. situation sensible impliquant des responsables chinois voyageant aux États-Unis. Alors que le FBI et le DOJ cherchaient à intensifier leurs actions contre ces responsables chinois, en particulier lorsque le cas de l'homme d'affaires chinois en exil Guo Wengui ajoutait aux tensions entre les deux pays, le Département d'État préconisait une approche moins conflictuelle, invoquant des inquiétudes quant aux répercussions potentielles pour les deux pays. Personnel américain en Chine. Les responsables du Département d’État ont en outre critiqué le FBI pour ne pas avoir obtenu leur autorisation avant de s’engager initialement avec le responsable chinois.
La dynamique bureaucratique du Département d'État à l'égard de la Chine inclut des interactions non seulement avec d'autres agences fédérales, mais également avec son supérieur direct : la Maison Blanche. Parfois, ces tensions se manifestent de manière passive-agressive, car après tout, le Département d’État opère sous l’autorité du président. Par exemple, pendant le mandat du président George HW Bush, son intérêt personnel pour la Chine a façonné de manière significative sa politique chinoise. Malgré l'approche proactive de Bush promouvoir les relations sino-américaines, son secrétaire d'État pragmatique et têtu, James Baker, ne partageait pas l'affection de son supérieur pour la Chine. Baker considérait les questions liées à la Chine comme des responsabilités politiques potentielles, même avant l’incident de la place Tiananmen en 1989 et bien plus encore après. Conscient que la politique chinoise était étroitement gérée par la Maison Blanche, Baker a choisi de se distancier de la plupart des questions liées à la Chine.
Il est important de noter que même si la diplomatie est souvent perçue comme l’art d’éviter les conflits, le Département d’État n’est pas toujours aussi conciliant, tout comme le Pentagone n’est pas perpétuellement belliciste. Diplomatescomme les soldats, sont chargés de promouvoir les intérêts nationaux et peuvent faire preuve d’assurance même face à la politique bureaucratique avant d’élaborer de grandes stratégies.
Des hommes politiques chevronnés comme l’ancien secrétaire d’État Colin Powell comprendre le pouvoir exercé par les secrétaires de cabinet. Leur influence ne réside pas seulement dans leur personnalité publique, mais aussi dans leur capacité à exercer une pression sur le président. Même si des affrontements comme le différend entre le Département d'État et le DOJ Les questions de pouvoir présidentiel dans les affaires étrangères n'arrivent pas tous les jours, les différences dans les approches des questions de droits de l'homme servent souvent de points chauds dans les désaccords du Département d'État avec la Maison Blanche, en particulier concernant la Chine.
En 1994, les partisans du maintien des conditions des droits de l'homme dans le cadre du traitement de la nation la plus favorisée (NPF) pour la Chine se sont retrouvés marginalisés au sein de l'administration Clinton et principalement centré sur le Département d’État. Face aux pressions visant à concilier l'intérêt économique national croissant pour l'accès au marché chinois et les préoccupations en matière de droits de l'homme, le président Bill Clinton a conçu un plan visant à terme à dissocier le traitement NPF accordé à la Chine des évaluations américaines des pratiques chinoises en matière de droits de l'homme, tout en arrachant des concessions à la Chine pour améliorer ses conditions en matière de droits de l'homme. .
Néanmoins, peu avant la visite inaugurale de Warren Christopher en Chine en tant que secrétaire d'État, une réunion entre l'éminent défenseur chinois de la démocratie, Wei Jingsheng et le secrétaire d'État adjoint John Shattuck » a rendu Pékin furieux. Malgré la controverse, Christopher a poursuivi sa visite à Pékin, mais s'est retrouvé sur la défensive tout au long de son voyage de trois jours. Le tumulte qui a suivi a éclipsé les concessions limitées qu’il a obtenues de Pékin.
Clinton, bouleversé par les critiques publiques de sa politique chinoise suscitées par l'épisode Christopher, s'est abstenu de soutenir publiquement son secrétaire d'État et a exprimé son soutien. déception avec le voyage chez les journalistes.
Aujourd'hui, alors que le Département d'État, sous la direction d'Antony Blinken, est rarement en décalage avec la Maison Blanche sur la Chine, des politiques bureaucratiques subtiles se produisent encore, comme la demande vocale du Département d'État de plus de financement consacré aux questions chinoises depuis la Maison Blanche. Sur fond de déclin En raison du sentiment anti-chinois à Washington, le Département d'État devrait faire face à de plus grands défis pour équilibrer le changement de politique de la Maison Blanche et les agendas divergents des autres agences fédérales. Avec un nombre croissant d’acteurs dans le jeu, la politique bureaucratique ne fera que devenir une préoccupation majeure du Département d’État dans l’élaboration de sa politique chinoise.
