Le dilemme de la défense de Taiwan

Taïwan entre maintenant dans une saison chargée de campagnes électorales. Remplie de son excitation et de son drame habituels, l’élection présidentielle de 2024 arrive à un moment d’anxiété accrue dans l’espace politique taïwanais, avec la possibilité d’une invasion chinoise avant le milieu du siècle. La politique de défense adoptée par le prochain président taïwanais pourrait faire de cette élection l’une des plus critiques de l’histoire récente.

Celui qui entrera en fonction en mai prochain sera confronté à un dilemme primordial dans la planification de la défense du pays. À savoir, Taïwan dispose de peu de temps et de ressources pour se préparer à un conflit à travers le détroit, mais la mise en œuvre réussie de sa doctrine militaire actuelle nécessite des ressources et du temps considérables.

Dans les circonstances les plus optimistes, se préparer pleinement à une invasion chinoise serait difficile. Aujourd’hui, les perceptions différentes de la menace entre les États-Unis et Taïwan ont ralenti le développement d’une stratégie précédemment considérée comme une solution pratique au dilemme de la défense de Taïwan.

Le porc-épic dans un cornichon

La stratégie du porc-épic, malgré les obstacles auxquels elle se heurte pour être pleinement adoptée, reste la solution la plus populaire au problème de défense de Taiwan. La stratégie s’appuie sur la géographie insulaire unique de Taïwan pour créer des avantages localisés, permettant aux forces taïwanaises de repousser une Armée populaire de libération (APL) par ailleurs quantitativement supérieure.

En 2017, l’amiral Lee Hsi-ming, alors chef d’état-major général de Taïwan, a développé le « Concept de défense global (ODC) » pour codifier formellement la stratégie du porc-épic dans la doctrine de défense de Taïwan. Contrairement aux doctrines militaires passées de Taiwan, qui recherchaient des capacités de frappe en profondeur et la destruction de ses adversaires, l’ODC a redéfini ses objectifs militaires comme refusant à l’ennemi une prise de contrôle réussie de Taiwan. L’ODC suggère à Taïwan d’abandonner ses plans visant à établir le contrôle maritime et la supériorité aérienne, en adoptant une approche plus rentable et défensive pour contrecarrer l’agression chinoise.

L’ODC est une stratégie de dissuasion par déni qui intègre les concepts d’asymétrie à tous les niveaux de conduite militaire, y compris l’entraînement, la structure de la force, le commandement et le contrôle et la logistique. Il reconnaît que Taïwan ne peut plus rivaliser symétriquement avec la Chine et suppose que les grands systèmes d’armes et les infrastructures immobiles seront détruits au début d’une invasion. Pour survivre aux premiers stades d’un conflit inter-détroit, l’ODC prescrit l’utilisation d’armes survivables et mobiles, communément appelées « armes asymétriques ».

Mais les armes seules n’offrent pas de conseils sur la conduite militaire. L’acquisition d’armes perçues comme asymétriques n’a pas de sens sans une approche globale asymétrique de la défense. Taïwan ne peut pleinement bénéficier de la guerre asymétrique que si elle intègre la philosophie de l’asymétrie dans une stratégie de théâtre.

Pour de nombreuses personnes impliquées dans la politique de défense américaine, l’ODC offrait une opportunité de travailler avec Taïwan sur un concept commun de défense asymétrique. Une première version du Taiwan Policy Act de 2022 appelait à une évaluation de l’engagement de Taiwan envers l’ODC. Dans un récent jeu de guerre, la Brookings Institution a également encouragé les forces taïwanaises à adopter l’asymétrie. Mais Taïwan n’a pas été enthousiaste à l’égard de l’ODC. Certains prétendent qu’il a complètement abandonné la stratégie.

La réponse de Taiwan à la défense asymétrique

La présidente Tsai Ing-wen a cherché à faire évoluer Taïwan vers une défense asymétrique. Dans son discours inaugural de mai 2020, Tsai a noté que Taïwan accélérerait le développement de ses capacités asymétriques, réformerait ses systèmes de réserve et de mobilisation et améliorerait ses institutions de gestion militaire. Mais l’ODC a depuis disparu de la littérature de défense taïwanaise.

L’examen quadriennal de la défense (QDR) de Taïwan en 2021, le dernier en date, fait allusion aux capacités et à la guerre asymétriques, mais ne mentionne pas de stratégie asymétrique. Au lieu de cela, il désigne la «défense résolue et la dissuasion multi-domaines» comme son objectif principal, appelant à la supériorité aérienne, au contrôle de la mer et aux capacités de frappe à longue portée. C’est une doctrine ambitieuse. Cela opposerait essentiellement les forces taïwanaises à l’APL avion à avion, navire à navire et soldat à soldat.

En avril 2023, des fuites de documents du Pentagone ont révélé une évaluation alarmante de l’état de préparation militaire de Taïwan : il est peu probable que ses défenses aériennes empêchent l’armée chinoise d’affirmer sa supériorité aérienne en cas de conflit. Aussi déconcertante que puisse paraître cette évaluation, les fuites renforcent l’affirmation selon laquelle la doctrine de défense de Taiwan est trop optimiste. Compte tenu de la supériorité quantitative de l’APL, Taipei ne peut se permettre de rechercher la domination dans tous les domaines. Même les États-Unis auraient du mal à lutter symétriquement contre la Chine de la manière prescrite par le QDR de Taiwan.

« Taiwan a abandonné la réforme de la défense asymétrique en tout sauf en nom », a écrit Michael Hunzeker pour War on the Rocks. « Au lieu de cela, (le ministère de la Défense nationale de Taiwan) prévoit maintenant de dissuader une invasion en menaçant de riposter avec des frappes de missiles contre la patrie chinoise et en opposant des unités taïwanaises au combat direct contre l’Armée populaire de libération, largement supérieure. »

Un rapport récent de The Economist sur la défense de Taiwan a commenté que « le gouvernement de Taiwan répète les points de discussion américains sur la guerre asymétrique », mais « son armée ne s’y est pas encore engagée ».

Il est difficile d’évaluer si Taiwan a véritablement abandonné la défense asymétrique sans savoir ce qui se discute à huis clos. De même, on ne peut pas déterminer si la lenteur de l’adoption par Taiwan d’une stratégie globale de défense asymétrique résulte de retards dans le processus d’acquisition d’armes. Des sources faisant autorité suggèrent des retards importants dans les livraisons d’armes à Taiwan. Dans tous les cas, Taipei est confronté à un dilemme de défense qui pourrait entraver la coopération taiwano-américaine lors d’un conflit.

Le paradoxe de l’asymétrie

Taipei et Washington pourraient-ils définir l’asymétrie différemment ? Le terme « asymétrie » est imprécis et trompeur. En temps de guerre, deux forces opposées combattent rarement de manière symétrique à tout moment et dans tout espace, bien que de nombreux commentateurs politiques aient à tort assimilé l’asymétrie aux systèmes d’armes légères et mobiles. L’imprécision dans le langage n’est cependant pas la source du dilemme de la défense de Taiwan.

Entre autres raisons, la réticence de Taipei à adopter l’ODC peut provenir d’une perception du risque et d’une tolérance différentes de celles des États-Unis. L’ODC prend le pire scénario comme base d’analyse, mais les décideurs taïwanais doivent planifier une série d’agressions potentielles de l’APL, des quarantaines douanières aux blocus complets et aux frappes de missiles. Il y a donc une forte incitation à maintenir de grandes plates-formes conventionnelles qui fonctionnent contre des scénarios de non-invasion. Les armes conventionnelles peuvent contrer les activités de plus en plus coercitives de la zone grise de la Chine. Leur visibilité améliore également le moral du public et la confiance dans la défense de Taiwan.

En revanche, Washington est principalement concerné par une invasion chinoise car c’est le scénario qui présente le plus grand défi sécuritaire. Un blocus naval réussi, par exemple, peut être un succès opérationnel mais un échec stratégique pour Pékin, car il ne parvient pas à remporter la victoire politique de la prise de contrôle de Taiwan, mais risque l’opprobre et les sanctions internationales. Pour les États-Unis, Taïwan devrait donc se concentrer sur le scénario d’invasion et orienter ses ressources limitées vers des systèmes d’armes plus petits.

Mais le nœud du dilemme de la défense de Taïwan est l’incertitude quant à savoir si les États-Unis prendraient la défense de Taïwan. Adoptant une approche principalement défensive pour contrecarrer une invasion de l’APL, l’ODC demande à Taïwan de tenir le plus longtemps possible, vraisemblablement en attendant l’arrivée de l’aide militaire étrangère. Pourtant, il y a une incertitude quant à savoir si et comment les États-Unis et leurs alliés soutiendraient Taiwan lors d’un conflit à travers le détroit. Les décideurs taïwanais doivent se préparer à chaque scénario ; ils ne peuvent pas seulement se préparer au pire scénario d’invasion et adopter une posture purement défensive en achetant et en utilisant uniquement des armes légères et mobiles.

Le dilemme de la défense de Taiwan tourne donc autour d’un paradoxe. Alors que les États-Unis exhortent Taïwan à adopter une stratégie adaptée à un scénario d’invasion nécessitant une intervention étrangère, ils maintiennent également une politique d’ambiguïté stratégique, ce qui rend difficile pour Taipei de s’entendre définitivement sur l’ODC.

Aller de l’avant avec transparence

On ne peut pas s’attendre à ce que Taïwan adopte une stratégie qui nécessite une assistance militaire américaine sans promesses d’une telle assistance. Beaucoup ont donc proposé la clarté stratégique comme solution à ce paradoxe, y compris des organisations taïwanaises américaines comme la Formosan Association for Public Affairs, où je travaille actuellement en tant qu’associé politique. Le président Joe Biden a verbalement garanti l’assistance militaire américaine à Taïwan à plusieurs reprises, mais cela ne constitue pas un engagement officiel. Le rôle des États-Unis lors d’un conflit inter-détroit reste incertain.

Aujourd’hui, la coopération entre les États-Unis et Taïwan s’est développée au niveau tactique, mais les conversations formelles sur la stratégie sont insuffisantes. Pour que Taïwan développe une stratégie de défense pragmatique, Washington devrait offrir une plus grande transparence sur les formes que pourrait prendre l’aide américaine à Taipei. Un récent projet de loi bipartisan, le Taiwan Protection and National Resilience Act de 2023, tente de clarifier les options américaines en cas de conflit inter-détroit. L’examen des options américaines est un bon début, mais les décideurs américains devraient également articuler ces options à leurs homologues taïwanais. Les discussions pourraient avoir lieu en privé si l’on craint de surprendre Pékin.

Taïwan a besoin de transparence de la part des États-Unis pour parvenir au pragmatisme et à la clarté de sa stratégie de défense. Cette stratégie doit refléter le temps et les ressources limités dont dispose Taïwan, tout en permettant une coopération avec les États-Unis et leurs alliés. Heureusement, les décideurs politiques américains et taïwanais sont conscients du dilemme de la défense de Taiwan, et des efforts pour le résoudre semblent être en cours. Alors que Pékin devient de plus en plus belliqueux envers ses voisins, le dilemme de la défense de Taïwan est l’un des défis les plus importants de la coopération taïwano-américaine aujourd’hui.