La bonne façon pour l’Amérique et la Chine de coopérer sur le climat
Après que l’envoyé américain pour le climat John Kerry se soit rendu à Pékin le mois dernier pour trois jours de pourparlers avec les dirigeants chinois, il a exprimé un optimisme prudent. Le voyage n’a donné lieu à aucun nouvel accord, mais le simple fait qu’il ait eu lieu, a soutenu Kerry, était un pas en avant. Son verdict a souligné à quel point l’espace de coopération entre les États-Unis et la Chine s’est rétréci, même sur une question aussi urgente que le changement climatique.
Ces derniers temps n’ont pas été tendres avec ceux qui espèrent plus d’action climatique américano-chinoise. Alors que la chaleur, les inondations, la sécheresse et l’élévation du niveau de la mer frappent le globe, les dirigeants des deux plus grandes économies du monde se parlent à peine. Pourtant, le voyage de Kerry a ouvert une voie qui, si elle est maintenue, pourrait ramener les deux pays à la coopération contre une menace existentielle.
Un domaine, en particulier, est prometteur : Washington et Pékin pourraient combiner – ou du moins coordonner – l’aide financière qu’ils fournissent aux pays pauvres dans la lutte contre le changement climatique. Les États-Unis et la Chine offrent déjà eux-mêmes une telle assistance ; unir leurs forces leur permettrait de maximiser son impact et de jeter des bases plus solides pour un développement économique à faible émission de carbone, une réduction de la pauvreté et une résilience accrue au changement climatique. Aider les pays en développement à croissance rapide mais très endettés à atteindre ces objectifs est dans l’intérêt à la fois des États-Unis et de la Chine, et s’associer à la poursuite d’objectifs climatiques communs dans des pays tiers est par nature moins chargé politiquement que d’essayer de coopérer sur une base bilatérale sur des questions litigieuses telles que la technologie. Une plate-forme de financement climatique partagée entre les États-Unis et la Chine – un mécanisme informel pour coordonner, regrouper et canaliser les ressources publiques et privées vers le développement vert – s’appuierait sur l’élan créé par la visite de Kerry et offrirait une voie pragmatique pour aller de l’avant.
MEILLEURS JOURS
La coopération américano-chinoise sur des objectifs climatiques partagés a atteint son point culminant en 2014. Le président américain Barack Obama, alors dans son deuxième mandat, était déterminé à parvenir à un accord mondial sur le climat et a trouvé un petit terrain d’entente avec le président chinois Xi Jinping, dont la vision des relations entre grandes puissances à l’époque incluait la coopération sur les biens publics mondiaux. En novembre 2014, les deux dirigeants ont conjointement déclaré un ensemble d’objectifs d’émissions ambitieux pour leurs économies respectives lors d’un sommet présidentiel. Leur annonce a donné le ton des négociations sur l’accord de Paris sur le changement climatique, qui a consacré l’année suivante des objectifs tout aussi ambitieux à l’échelle mondiale. L’accord n’aurait pas pu voir le jour si Washington et Pékin n’avaient pas réussi à surmonter de sérieux désaccords – sur la concurrence technologique, les droits de l’homme et la cybersécurité, pour ne citer que quelques domaines – et à s’engager dans une résolution collaborative des problèmes.
Mais les États-Unis se sont retirés de l’accord de Paris en 2017. (La Chine, à son crédit, a maintenu le cap et est sur la bonne voie pour atteindre les objectifs qu’elle s’est fixés dans le cadre du traité.) Par la suite, la guerre commerciale de l’administration Trump contre la Chine et le L’escalade des tensions géopolitiques pendant et après la pandémie a enterré le peu de confiance qui subsistait, y compris dans le domaine de la politique climatique. Une percée initiale dans le dialogue sur le climat conçue par Kerry en 2021 s’est avérée de courte durée. En août 2022, immédiatement après le voyage de la présidente de la Chambre Nancy Pelosi à Taïwan, les Chinois ont de nouveau suspendu les pourparlers et ne les ont pas repris avant le voyage de Kerry le mois dernier.
LE PIÈGE DE LA DETTE DES COMBUSTIBLES FOSSILES
La Chine est actuellement le premier émetteur mondial de gaz à effet de serre, et la plus grande quantité d’émissions cumulées depuis l’aube de l’ère industrielle provient des États-Unis. Mais il est probable que les classements mondiaux des émissions connaîtront un remaniement radical dans les décennies à venir. Les pays en développement à faible revenu qui composent une grande partie de l’Afrique et de l’Asie du Sud-Est, par exemple, n’ajoutent actuellement pas grand-chose à l’empreinte carbone mondiale – ils sont trop pauvres et leurs économies trop sous-développées pour faire une réelle différence. Pourtant, ils sont déterminés à se développer et ne pouvant se permettre à eux seuls d’investir à long terme dans un modèle de développement sobre en carbone et résilient à l’environnement, la plupart d’entre eux continuent de miser sur les énergies fossiles. Si la nécessité continue de les pousser dans cette voie, ces pays pourraient, en bloc, diriger le monde d’émissions d’ici 2050.
Même si les pays à faible revenu n’atteignent pas cette sombre étape, ils émettront probablement plus de gaz à effet de serre, et non moins, d’ici le milieu du siècle, au moment même où le monde doit atteindre zéro net pour éviter des niveaux de réchauffement encore plus catastrophiques. En cours de route, les pays pauvres devront faire face aux dommages coûteux infligés par la détérioration des conditions climatiques, et les pays plus riches devront continuer à venir à la rescousse pour aider à la reprise après une catastrophe climatique. Soixante pour cent des pays en développement à faible revenu souffrent déjà aujourd’hui d’un endettement insoutenable. La nécessité de s’endetter encore plus pour se remettre de catastrophes climatiques répétées piégera nombre d’entre eux dans le cycle même de la pauvreté et de l’endettement auquel ils ont cherché à échapper pendant des décennies.
Un financement agressif et stratégique des pays plus riches pourrait les aider à sortir de ce cercle vicieux. Les États-Unis et la Chine, en tant que les deux plus grandes économies du monde, sont particulièrement bien placés pour apporter leur aide. Cependant, ils doivent d’abord parvenir à un minimum de coopération sur le financement du développement vert. Le régime climatique existant de l’ONU offre déjà un forum potentiel pour une telle coopération sous la forme du Fonds vert pour le climat, créé en 2010 pour soutenir les efforts d’atténuation et d’adaptation des pays en développement face au changement climatique. Pourtant, il est bureaucratique et politisé en raison de ses nombreuses parties prenantes, et la Chine refuse de contribuer au fonds car elle craint que cela ne compromette sa propre classification en tant que pays en développement au titre de la convention sur le climat. Les États-Unis, quant à eux, ont livré seulement 2 milliards de dollars au fonds depuis 2015 en raison de l’opposition du Congrès.
Les classements mondiaux des émissions connaîtront un remaniement spectaculaire dans les décennies à venir.
Au lieu de cela, chaque pays fait cavalier seul, avec des résultats mitigés et parfois peu clairs compte tenu de l’opacité pratiques comptables impliqué. Ministère chinois de l’écologie et de l’environnement réclamations d’avoir offert aux pays en développement 10 milliards de dollars de financement climatique, mais il ne précise pas de période précise ni n’explique ce qui est inclus dans ce chiffre, et il n’y a aucun moyen de vérifier de manière indépendante son exactitude. Et bien que Xi ait promis en 2015 que la Chine établirait son propre fonds climatique de 3 milliards de dollars pour les pays en développement, de l’aveu même du gouvernement chinois, il n’avait fourni que 310 millions de dollars comme de l’année dernière. Parmi les autres canaux, citons l’initiative chinoise « la Ceinture et la Route », qui a financé de nombreux projets d’infrastructure dans les pays en développement, mais on ne sait pas quelle part pourrait légitimement être qualifiée de financement climatique. Jusqu’en 2021, la Chine finançait régulièrement des centrales électriques au charbon à l’étranger dans le cadre de la BRI.
Les États-Unis, quant à eux, ont du mal à mobiliser et à fournir des financements climatiques à grande échelle. Le président américain Joe Biden promis en 2021 pour augmenter le soutien des États-Unis aux efforts des pays en développement pour renforcer leur résilience au changement climatique afin qu’il totalise plus de 11 milliards de dollars par an d’ici 2024. Mais Le Congrès a refusé de s’approprier les fondsen partie parce qu’il aimerait voir des contributions plus généreuses de la Chine (et en partie en raison de l’opposition républicaine généralisée à financer « l’ONU » et dépenser plus d’argent à l’étranger lorsqu’il y a des besoins urgents chez nous). Actuel estimations du gouvernement placent le financement climatique bilatéral et multilatéral américain à un peu moins de 1 milliard de dollars par an, bien loin des 11 milliards de dollars envisagés par Biden. Comme c’est le cas avec la Chine, l’échec des États-Unis à livrer a le potentiel de causer des dommages importants à la réputation du pays à l’échelle internationale.
Outre leur volume insuffisant, ces financements climatiques parallèles ne parviennent parfois pas aux bons destinataires. Washington et Pékin sont tous deux en concurrence géopolitique pour un bassin décroissant d’emprunteurs et de bénéficiaires d’aide parmi les pays en développement qu’ils jugent financièrement viables, ce qui signifie qu’il reste peu d’opportunités d’investissement à faible risque. En conséquence, très peu de financements climatiques parviennent aux pays à faible revenu qui en ont le plus besoin.
Les États-Unis ont du mal à mobiliser et à fournir des financements climatiques à grande échelle.
Pour mieux soutenir le développement vert dans les pays moins développés, Washington et Pékin pourraient construire une plate-forme financière commune dans laquelle les acteurs publics et privés des deux pays pourraient élaborer des solutions dans un contexte dépolitisé et pragmatique. Cela n’implique pas nécessairement une institution à part entière avec une bureaucratie et une structure de gouvernance complexes. Au lieu de cela, un forum coopératif informel, fonctionnant avec agilité pays par pays ou projet par projet, pourrait suffire. Chaque institution participante ne s’associerait aux autres — dans des groupes de travail ou lors de conférences de financement individuelles, par exemple — que s’il était dans son propre intérêt de le faire. Au fur et à mesure que les différents acteurs publics et privés des deux pays s’habituent à travailler ensemble et à tirer des enseignements de ces expériences, ils pourraient souhaiter établir des approches plus cohérentes ou régulières des accords de cofinancement.
Les composants nécessaires sont déjà en place. Les deux pays disposent d’agences d’aide et de l’infrastructure bancaire publique et commerciale appropriée. Tous deux travaillent déjà ensemble en tant que membres de banques multilatérales de développement telles que la Banque asiatique de développement et la Banque interaméricaine de développement. Les deux ont des industries nationales fortes capables de fournir des technologies et des services propres, ainsi que des universités de classe mondiale qui peuvent fournir une assistance technique. Tout ce qui manque, c’est la bénédiction politique pour qu’ils travaillent ensemble pour soutenir le développement vert.
A défaut d’une véritable coopération, les deux pays devraient, au minimum, coordonner leurs travaux sur la finance climatique. Lorsqu’elles sont actives dans le même pays en développement, elles pourraient mener à bien des projets qui se complètent pour avoir collectivement plus d’impact dans le pays : la Chine pourrait financer et construire une ligne de transmission à très haute tension, par exemple, qui pourrait ensuite être facilement reliée à une éolienne. ferme financée et construite par les États-Unis.
UNE VOIE PRAGMATIQUE
Coopérer sur le financement climatique apporterait une foule d’avantages aux bailleurs de fonds. Chaque partie obtiendrait plus avec des ressources publiques limitées. Le risque financier serait réparti sur un éventail plus large d’acteurs et de pays. Aux États-Unis, les membres du Congrès auraient moins de raisons de s’opposer à des subventions ou à des prêts concessionnels s’ils savaient que la Chine avait aussi sa peau dans le jeu. Le cofinancement permettrait également aux bailleurs de fonds et aux prêteurs des deux pays de mieux comprendre et de se faire confiance dans leurs préférences et approches respectives en matière de financement public et privé. Pendant ce temps, les processus d’appel d’offres concurrentiels qui incluent à la fois des entreprises américaines et chinoises pourraient garantir qu’aucun des deux pays ne profite injustement du secteur privé.
La plate-forme de financement climatique n’a pas besoin d’être entièrement bilatérale. En fait, inviter un petit nombre de partenaires supplémentaires – un fonds souverain du Moyen-Orient, par exemple – pourrait rendre la plate-forme politiquement plus acceptable pour les sceptiques en introduisant des acteurs neutres et en apportant encore plus de financement à la table.
Les États-Unis et la Chine, peut-être aux côtés d’autres partenaires, ont la possibilité d’être les pionniers d’une nouvelle approche du financement du développement vert dans les pays du Sud. Ils donneraient l’exemple au monde, tout comme ils l’ont fait en 2014, lorsqu’ils ont lancé une nouvelle approche pour fixer des objectifs d’émissions. Une plate-forme de financement conjointe est pragmatique et indispensable, et elle permettrait aux deux pays de travailler à nouveau ensemble.