Capture de Maduro et droit international : le précédent Noriega

Après l’opération extraordinaire menée par les États-Unis pour capturer et extraire le dirigeant vénézuélien Nicolás Maduro, il convient de rappeler les circonstances de l’invasion américaine du Panama en 1989 et de l’extraction et de l’arrestation du général Manuel Noriega pour trafic de drogue au niveau fédéral. Noriega a été reconnu coupable par un tribunal fédéral, condamné à une peine de quarante ans d’emprisonnement, puis condamné par les tribunaux français et panaméens, et est décédé en 2017.

Le cas Noriega mérite d’être comparé à la situation qui se déroule au Venezuela. Les deux dirigeants ont été inculpés par les tribunaux américains pour des accusations graves liées aux stupéfiants, et dans les deux cas, Washington a demandé la garde physique d’un chef d’État en exercice (quoique contesté) et plus encore, soulevant des questions difficiles sur le droit international et la portée extraterritoriale du droit pénal américain. Les extraits suivants d’un de mes chapitres dans (Council on Foreign Relations, 2e éd., 1991) mettent en lumière certaines des questions pertinentes.

De la « doctrine Reagan » aux « voyous en haut lieu »

« Les relations entre les États-Unis et le gouvernement autoritaire du général (Manuel) Noriega… se sont progressivement détériorées au cours des années 1980. Le caractère antidémocratique du régime de Noriega, ainsi que sa prétendue participation au trafic de stupéfiants vers les États-Unis, se sont révélés politiquement inacceptables pour les administrations de (Ronald) Reagan et de (George HW) Bush.

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(La portée extraterritoriale du droit pénal américain permettrait-elle aux forces de l’ordre et aux forces armées américaines de saisir des criminels présumés dans des pays étrangers à l’insu ou sans la permission des autorités locales ? Dans deux mémorandums juridiques (de Bush), le ministère de la Justice aurait conclu que le Federal Bureau of Investigation et les forces armées américaines peuvent légalement arrêter des fugitifs dans d’autres pays dans de telles circonstances, même si de telles arrestations peuvent contrevenir aux restrictions trouvées dans le droit international coutumier. Le conseiller juridique du Département d’État a également soutenu, en soutenant l’autorité juridique nationale du FBI pour procéder à des arrestations non consensuelles de fugitifs à l’étranger, que les « menaces donnent naissance au droit de recourir à la légitime défense ». Des arrestations de cette nature pourraient donc être considérées comme des actes légitimes de légitime défense.

Ce qui a émergé de ces événements était l’esquisse d’une politique d’intervention différente de son prédécesseur, la doctrine Reagan. La politique de Bush semblait appuyer une intervention militaire directe et indirecte pour promouvoir la démocratie dans les États totalitaires et lutter contre l’anarchie internationale. L’administration n’a pas conçu cette politique comme une réponse réciproque à l’intervention soviétique. Sa cible était plutôt les voyous haut placés, mais uniquement ceux qui constituaient une menace pour l’intérêt national américain. À certains égards, la politique de Bush constitue un défi plus grand au droit international que la doctrine Reagan. Cette dernière fondait au moins sa légitimité sur le droit de contre-intervenir contre une puissance extérieure – l’Union soviétique – fournissant une assistance armée à un gouvernement oppressif. La politique de Bush ne prétend pas à une contre-intervention. À l’automne 1989, cette politique avait évolué vers une politique à deux volets : l’un des objectifs était de destituer un dirigeant voyou, que ce soit indirectement – ​​par un coup d’État militaire, avec son risque élevé, mais acceptable, d’assassinat des dirigeants du gouvernement – ​​ou directement – ​​par le déploiement massif des forces armées américaines avec pour ordre de capturer les dirigeants du gouvernement. Le deuxième objectif était de promouvoir la démocratie par la force d’une intervention militaire unilatérale contre un régime « illégitime ».

Washington a choisi la voie directe fin décembre 1989, en envoyant 14 000 soldats américains envahir le Panama dans le cadre de l’opération Just Cause. Comme l’ont décrit les responsables de l’administration Bush à ses débuts, l’opération visait à atteindre quatre objectifs : protéger les vies américaines, restaurer le processus démocratique, préserver l’intégrité des traités du canal de Panama et appréhender Noriega. Aucun de ces objectifs ne résiste à un examen juridique avec beaucoup de crédibilité, un résultat qui est devenu de plus en plus évident à mesure que les faits sur l’opération démentaient les caractérisations de l’administration à leur sujet. Les déclarations officielles ont révélé un fouillis de justifications juridiques et de vagues généralités pour justifier l’intervention militaire.

Une approche brutale pour obtenir la garde d’un dirigeant étranger

« Le quatrième objectif déclaré de l’invasion du Panama – arrêter Noriega – était politiquement irrésistible. Noriega était un dirigeant étranger particulièrement nocif et inculpé aux États-Unis pour avoir facilité des opérations de trafic de drogue. Bush était déterminé à l’appréhender. Le droit international n’empêche certainement pas un grand jury fédéral d’inculper un dirigeant étranger, mais il a beaucoup à dire sur la manière de traduire en justice les individus inculpés lorsqu’ils se trouvent dans une juridiction étrangère. Normalement, un traité d’extradition Les États-Unis et le Panama sont parties à un tel traité bilatéral. Il n’est pas surprenant que les États-Unis ne puissent pas utiliser le traité contre le dirigeant même dont l’approbation était nécessaire pour le mettre en œuvre. obtenir.

Armé des deux mémorandums juridiques du Bureau du conseiller juridique du ministère de la Justice, qui autorisaient les arrestations non consensuelles à l’étranger par le FBI et par les forces armées américaines, Bush a balayé les obstacles juridiques internationaux à une entreprise de perquisition et de saisie contre Noriega.

Les quatre objectifs de l’administration Bush étaient résolument de caractère politique. Chacun incarnait une perception de l’intérêt national selon les circonstances. Il fallait cependant un principe primordial du droit international pour les identifier comme des objectifs juridiquement valables : l’administration s’est appuyée principalement sur le principe de légitime défense pour justifier les objectifs politiques, puis a utilisé les objectifs politiques pour expliquer le principe juridique.

Un argument douteux de « légitime défense » et le droit international

« L’administration a invoqué les dispositions d’autodéfense de la Charte des Nations Unies (article 51) et de la Charte de l’Organisation des États américains (article 21) et a affirmé qu’elle avait épuisé toutes les voies pacifiques. Mais plutôt que de parler franchement d’une attaque armée contre les États-Unis, les responsables américains ont parlé des quatre objectifs dans le langage de l’autodéfense : les vies américaines devaient être défendues, le processus démocratique devait être défendu, « l’intégrité » des traités du canal de Panama devait être défendue. défendue, (et) l’Amérique elle-même devait être défendue contre Noriega.

Cette dernière affirmation s’est avérée particulièrement nouvelle. Les responsables de l’administration ont décrit les activités présumées de trafic de drogue de Noriega comme des actes « d’agression » contre les États-Unis. Thomas Pickering, le représentant permanent des États-Unis auprès des Nations Unies, a associé Noriega à « une guerre aussi meurtrière et aussi dangereuse que toutes celles menées avec des armées massées au-delà des frontières » et a poursuivi en affirmant que « la survie des nations démocratiques est en jeu ». … Le secrétaire d’État adjoint Lawrence Eagleburger a qualifié l’aide présumée de Noriega aux cartels qui transportaient de la drogue aux États-Unis et corrompaient ainsi la jeunesse américaine d’« ingérence » dans les affaires intérieures américaines. Il a prévenu que les États-Unis ne toléreraient pas une telle intervention.

Ces distorsions prégnantes du langage du droit international – aussi attrayantes qu’elles aient pu être pour le peuple américain – étaient loin de répondre aux exigences légales d’une attaque armée donnant naissance au droit de légitime défense. Le trafic de drogue à travers les frontières nationales reste une activité criminelle exigeant une réponse ciblée des services répressifs agissant conformément aux procédures établies du droit pénal international. Les invasions à grande échelle visant à renverser des gouvernements corrompus impliqués dans le trafic de drogue violent ces procédures, quel que soit le bien qui puisse résulter d’un tel recours à la force.

L’invasion américaine du Panama a dénaturé le principe de légitime défense. Un programme politique qui tolérait quelques-unes des limitations que le droit international impose, même aux nations les plus bien intentionnées, a dépassé les principes centraux de ce principe : nécessité, proportionnalité et immédiateté.

La réponse mondiale

« Il n’est pas négligeable que peu de gouvernements aient approuvé l’action américaine (au Panama). Aux Nations Unies, après que les États-Unis, le Royaume-Uni et la France ont bloqué l’action au Conseil de sécurité, l’Assemblée générale a voté par 75 contre 20 le 29 décembre 1989 pour condamner l’invasion américaine et exiger le retrait de la force d’invasion. L’OEA n’a trouvé aucune légitimité dans l’intervention américaine et a voté par 20 contre 1 pour la condamner (les États-Unis ont exprimé leur opinion dissidente). (vote). Le principe de non-intervention dans les affaires intérieures des nations – traditionnellement considéré comme compatible et protégé par le droit de légitime défense – a été invoqué à plusieurs reprises dans les débats devant ces organes.

Ainsi, alors que des révolutions pacifiques contre le communisme déferlaient sur l’Europe de l’Est, les États-Unis ont eu recours à un usage massif, direct et unilatéral de leurs forces armées en tant que garants autoproclamés de la démocratie et du droit pénal américain dans l’hémisphère occidental. Les événements de Panama, notamment le succès militaire rapide, l’arrestation de Noriega et l’installation du gouvernement (Guillermo) Endara, ont redonné confiance aux Américains dans le recours à la force. … Dans le cas du Panama, il est très difficile de concilier les objectifs politiques étroits de l’action américaine avec le code de conduite entre les nations que représente le droit international.

La politique de Bush sur l’usage unilatéral et manifeste de la force a éclipsé la doctrine Reagan sur l’usage unilatéral et secret de la force, mais n’offrait aucune prétention supérieure à la légitimité. La réponse très différente à l’invasion et à l’occupation irakiennes du Koweït en août 1990 pourrait bien faire de l’Opération Just Cause une anomalie historique. Mais des précédents aussi importants que l’invasion américaine du Panama ne disparaissent généralement pas facilement de l’arène politique mondiale. À l’avenir, d’autres régimes anarchiques surgiront sans aucun doute, dont les grandes puissances comme les États-Unis trouveront la conduite particulièrement menaçante pour leurs intérêts nationaux ou tout simplement embarrassante. Reste à savoir si le droit international tiendra bon face à des initiatives davantage unilatérales ou s’il s’inclinera pour se conformer aux agendas politiques de gouvernements impatients. »

Droit contre pouvoir : le droit international et le recours à la force Cet ouvrage représente uniquement les points de vue et opinions de l’auteur. Le Council on Foreign Relations est une organisation indépendante et non partisane, un groupe de réflexion et un éditeur, et ne prend aucune position institutionnelle sur les questions de politique.