Ne demandez pas à l’armée américaine de sauver la démocratie américaine

Alors que l’ancien président américain Donald Trump tente une nouvelle fois de briguer la Maison Blanche, de nombreux observateurs s’inquiètent de l’impact que son second mandat pourrait avoir sur les relations entre civils et militaires. La Constitution garantit le contrôle civil sur l’armée, mais cette relation a parfois été tendue. Durant le premier mandat de Trump, de hauts responsables militaires, en activité ou récemment retraités, ont contribué à dissuader le président de ses idées les plus dangereuses. Les détracteurs de l’administration Trump ont apprécié la façon dont ces officiers ont joué le rôle d’« adultes dans la salle », mais les partisans de Trump, et Trump lui-même, estiment que l’armée l’a empêché d’accomplir tout ce qu’il voulait faire.

Trump a clairement fait savoir qu’il ne laisserait pas cela se reproduire. S’il est élu en novembre, les États-Unis seront confrontés à un sérieux test de leur système de contrôle civil des forces armées. Trump a par exemple déclaré qu’il licencierait les « généraux éveillés au sommet » s’il était réélu et qu’il envisagerait d’utiliser la Garde nationale et l’armée en service actif pour procéder à des expulsions massives de migrants sans papiers. L’impact de Trump sur les relations entre civils et militaires sera probablement bien plus important et plus corrosif que lors de sa première présidence, car il comprend mieux comment il peut pousser l’armée à obéir à ses ordres et est plus susceptible de s’entourer de responsables qui se plient à ses volontés.

Les conditions sont réunies pour que Trump ou les futurs présidents perturbent l’équilibre des relations entre civils et militaires. Une récente décision de la Cour suprême accordant aux présidents une immunité considérable contre les poursuites judiciaires pourrait encourager Trump à agir de manière plus imprudente. Trump lui-même a exprimé le désir d’utiliser l’armée de manière irresponsable, en rupture avec les normes qui ont longtemps guidé le déploiement et l’utilisation de l’armée. Les Américains doivent comprendre – comme tant d’autres peuples à travers le monde – que l’armée à elle seule ne peut pas sauver la démocratie d’un président imprudent.

HORRIBLE MAIS LÉGITIME

En juillet, la Cour suprême a rendu une décision qui menace les relations entre civils et militaires. Trump contre les États-Unis Les anciens présidents sont à l’abri de poursuites pour « actes officiels ». De nombreux juristes, dont la juge de la Cour suprême Sonya Sotomayor, craignent que cette décision ne permette aux présidents de contraindre l’armée à se livrer à des activités illégales. Dans son avis dissident, Sotomayor a conclu que l’opinion majoritaire garantit pratiquement qu’un président serait à l’abri de poursuites pour avoir ordonné à la SEAL Team Six d’assassiner un rival politique. (Le juge en chef John Roberts a rejeté ses inquiétudes en les qualifiant de « propagande de peur sur la base d’hypothèses extrêmes »).

Quelle que soit la signification de cette immunité pour le président, elle ne change rien pour les forces armées sur le plan juridique. Les militaires sont toujours tenus de suivre les ordres légaux et de résister à ceux qui sont illégaux. De plus, l’immunité présidentielle n’est pas conférée à toute la chaîne de commandement. Même si un président ne peut pas être poursuivi pour avoir donné un ordre douteux à l’armée, les responsables militaires qui exécutent un ordre illégal peuvent et doivent être tenus responsables en vertu du Code uniforme de justice militaire, la loi qui régit la conduite des militaires.

La décision d’immunité nuit toutefois aux relations entre civils et militaires car elle pourrait encourager les présidents à tester les limites des ordres illégaux. Les commandants en chef pourraient désormais se sentir moins contraints dans leur prise de décision et pourraient faire pression sur l’armée américaine pour qu’elle agisse d’une manière contraire aux normes et traditions démocratiques. De plus, la manière dont les présidents transmettent la politique et les instructions à l’armée – le système des « ordres réguliers » – est conçue de telle sorte que l’armée peut présumer que les ordres du président par l’intermédiaire de la chaîne de commandement sont légaux et doivent être appliqués. L’armée ne présume pas que tous les ordres sont illégaux jusqu’à preuve du contraire par une équipe rendant un deuxième avis. Si un président donne un ordre illégal ou potentiellement illégal, l’armée subira une pression intense de la part de l’administration pour l’exécuter avant que l’opposition ne se rassemble au sein des pouvoirs législatif ou judiciaire. La décision d’immunité introduit ainsi davantage de doute et de confusion dans le processus normal de transmission et de réception des ordres.

D’autres malentendus sur les obligations des militaires pourraient aggraver les effets négatifs de la décision d’immunité. Certains officiers supérieurs croient à tort que l’armée est obligée de résister aux ordres contraires à l’éthique ou immoraux. En réalité, l’armée ne doit résister qu’aux ordres manifestement illégaux. Il ne lui appartient pas de déterminer si un ordre est immoral ou contraire à l’éthique. Les membres de l’armée sont certainement guidés par l’éthique professionnelle, mais ils ont une autonomie morale limitée – bien moins que ce que le public américain pense probablement. Dans de nombreux cas, un ordre peut être contraire à l’éthique et immoral, mais en fin de compte légal, et l’armée est obligée de le suivre (après avoir fait part de leurs préoccupations aux dirigeants politiques). Certains officiers supérieurs de l’armée, par exemple, se sont opposés à l’ordre du président Franklin Roosevelt d’interner les Américains d’origine japonaise pendant la Seconde Guerre mondiale et ont fait part de leur désaccord à Roosevelt, mais ils ne pouvaient pas refuser d’exécuter l’ordre car le La Cour suprême a jugé cette mesure légale. Ces ordres légaux mais terribles sont plus susceptibles d’être émis si les présidents, enhardis par leur propre sentiment d’impunité, testent de plus en plus les limites de leur pouvoir.

APPEL AUX TROUPES ?

Si Trump devient président, il pourrait tenter de repousser les limites en déployant l’armée aux États-Unis. Bien sûr, l’utilisation de l’armée sur le territoire national pour des missions humanitaires après des catastrophes naturelles est une pratique courante et incontestable. Mais en juin 2020, le président a voulu utiliser des troupes pour réprimer les manifestations de Black Lives Matter à Washington. (Selon l’ancien secrétaire à la Défense Mike Esper, Trump a demandé à ses conseillers si les forces armées pouvaient « simplement tirer dans les jambes (des manifestants) ou quelque chose comme ça ? »). Pendant la campagne, il a indiqué à plusieurs reprises qu’il utiliserait non seulement la Garde nationale mais aussi les troupes militaires en service actif pour réprimer les manifestations, procéder à des expulsions massives de migrants sans papiers et lutter contre la criminalité aux États-Unis. Depuis 1878, la loi Posse Comitatus stipule que l’armée ne peut être utilisée à des fins de maintien de l’ordre, sauf autorisation expresse du Congrès ou de la Constitution. Mais dans la pratique, la loi Posse Comitatus n’a pas été très restrictive, en partie parce que le Congrès a autorisé des échappatoires. Une solution de contournement est l’Insurrection Act de 1807, une loi controversée qui donne au président une large autorité pour utiliser la force militaire sur le sol américain.

De nombreux présidents ont fait appel aux forces armées pour des missions impliquant le maintien de l’ordre, ce qui peut être légal mais place les militaires dans une situation pour laquelle ils ne sont pas suffisamment formés. Ce que Trump et son équipe veulent faire (et ce que Trump voulait faire au printemps 2020) n’est pas sans précédent. Le président Warren Harding a déployé l’armée pour réprimer les mineurs en grève en Virginie-Occidentale en 1921 et le président Dwight Eisenhower a envoyé des troupes de la 101e division aéroportée à Little Rock pour faire respecter la déségrégation scolaire en 1957. Le président George H. W. Bush a invoqué l’Insurrection Act pour déployer des soldats et des marines afin de gérer les émeutes de Los Angeles après le verdict de Rodney King en 1992, à la demande du gouverneur de Californie.

Dans presque tous les cas, les opérations ont été tendues et les militaires réguliers espéraient ne plus jamais avoir à le faire. Les membres de l’armée régulière ne sont en général pas bien formés pour effectuer des tâches de police et le public n’apprécie pas qu’ils le fassent. Les recherches menées par Jessica Blankshain, Lindsay Cohn et Danielle Lupton montrent que les Américains préfèrent que la police plutôt que l’armée réponde aux protestations politiques. Et l’armée pourrait se fracturer si ses membres étaient obligés d’utiliser la force contre leurs compatriotes américains en réponse à des frictions partisanes intérieures – ce n’est ni ce pour quoi les militaires se sont engagés ni ce pour quoi ils sont formés. Les forces en service actif sont moins expérimentées que la Garde nationale pour répondre aux troubles civils, ce qui crée un risque d’erreur dans un environnement sous pression. Un tel déploiement ferait également chuter la confiance du public dans l’armée et pourrait également nuire à l’armée en exacerbant les problèmes de recrutement et de rétention dans une force entièrement composée de volontaires. Dans le pire des cas, déployer l’armée de manière ouvertement partisane pourrait provoquer des fissures au sein de la base et peut-être même diviser l’armée elle-même selon des lignes partisanes.

Les membres de l’armée régulière ne sont en général pas bien formés pour effectuer le travail de police.

La loi sur l’insurrection est mal rédigée et donne au président un pouvoir discrétionnaire extraordinaire. Il est peu probable que les tribunaux empêchent le président de l’invoquer pour déployer des troupes afin de réprimer des manifestations aux États-Unis. Le président serait sur une base juridique plus fragile s’il devait utiliser l’armée pour rassembler et expulser des immigrants sans papiers. Une telle mesure provoquerait des réactions politiques négatives et un certain nombre de recours judiciaires et éroderait la cohésion au sein de l’armée. Cela ne changerait cependant rien au fond : l’armée américaine serait obligée de suivre l’ordre à moins que les tribunaux n’interviennent de manière décisive.

Même si l’armée est obligée de désobéir à un ordre illégal, c’est plus facile à dire qu’à faire. Il existe peu de précédents aux États-Unis sur lesquels s’appuyer. Tout commandant voudra probablement obtenir l’assurance des autorités judiciaires que l’ordre est effectivement invalide avant de refuser de le suivre, mais il pourrait recevoir des conseils juridiques contraires de la part des conseillers juridiques généraux de la Maison Blanche et du ministère de la Défense. Si l’un des bureaux déclare que l’ordre est légal et que l’autre n’est pas d’accord, les responsables militaires peuvent choisir de suivre l’avis juridique qu’ils préfèrent. Si cet avis va à l’encontre des souhaits du président, une crise civilo-militaire peut éclater. Un président déterminé pourrait remplacer un officier qui a défié un ordre par un autre plus souple, ou même licencier des officiers en masse jusqu’à ce qu’il trouve quelqu’un d’assez peu scrupuleux pour accomplir l’acte illégal. Bien que les officiers militaires comprennent qu’ils doivent résister aux ordres illégaux, ils le feraient au péril de leur vie.

RÉPARER LES LIENS

Une fois que les relations entre civils et militaires commencent à se détériorer, les problèmes s’aggravent. Le dixième ordre légal mais terrible serait différent du premier, car les Américains seraient insensibles aux utilisations controversées de l’armée et pourraient être moins disposés à se mobiliser contre elles. Et si un président sans scrupules commençait son mandat en limogeant des officiers supérieurs de l’armée pour des raisons politiques partisanes, l’armée perdrait confiance dans le pouvoir exécutif et les tensions s’intensifieraient entre les deux camps. Comme cela s’est produit dans de nombreux pays du monde – mais pas encore aux États-Unis – le président pourrait continuer à licencier quiconque est soupçonné de manque de loyauté personnelle et, à terme, il pourrait y avoir moins de personnes prêtes à refuser un ordre illégal.

Étant donné que la décision d’immunité met à rude épreuve les relations entre civils et militaires, il est important que les dirigeants civils prennent des mesures pour rétablir la confiance avec les forces armées. Par exemple, les politiciens peuvent y contribuer en changeant la façon dont ils abordent l’armée dans leurs campagnes. Ils devraient éviter de s’engager dans des querelles partisanes mesquines au sujet des dossiers militaires. Il est inutile, par exemple, que le candidat à la vice-présidence JD Vance ait accusé son adversaire, Tim Walz, de « bravoure volée » parce que Walz a été négligent dans la description de son grade. Et il est inutile que les défenseurs de Walz dénigrent le service de Vance en le qualifiant de trivial parce qu’il occupait un poste dans les affaires publiques. Les campagnes feraient mieux de célébrer le fait que chaque liste présente quelqu’un qui s’est porté volontaire pour servir en uniforme, puis d’utiliser cela comme tremplin pour un débat sérieux sur la manière de rendre durable une force entièrement composée de volontaires.

Le Congrès, pour sa part, devrait limiter l'utilisation de la loi sur l'insurrection, et les tribunaux doivent agir rapidement pour trancher les affaires complexes qui pourraient survenir en raison de la décision de la Cour suprême dans Trump contre les États-UnisLes hommes politiques et les tribunaux doivent faire tout ce qui est en leur pouvoir pour protéger l’armée d’un exécutif capricieux, car ce n’est pas le rôle de l’armée de le faire.