La tutelle de la Palestine est-elle la solution ?

Après le coup d'Etat du Hamas dans la bande de Gaza et la nomination d'un gouvernement d'urgence par le président palestinien Mahmoud Abbas, le processus de paix israélo-palestinien traverse sa plus grave crise depuis des années. Une solution à trois Etats ne peut pas conduire à une résolution du conflit. Mais sans un partenaire palestinien responsable, capable de respecter ses engagements en faveur de la paix, il ne sera pas possible de remettre le processus de paix sur les rails. Compte tenu de l'effondrement de l'appareil sécuritaire palestinien, l'appel à une intervention internationale se fait à nouveau entendre.

Lorsque j’ai proposé une tutelle internationale pour la Palestine dans le numéro de mai/juin 2003 de Affaires étrangèresc'était dans le contexte de la guerre imminente en Irak. A l'époque, le président George W. Bush avait affirmé que les répercussions positives de cette guerre se feraient sentir dans toute la région. A la veille de la guerre, Bush avait approuvé une feuille de route pour la création d'un Etat palestinien indépendant. J'ai pensé qu'il était essentiel pour Bush de profiter de l'occasion que sa guerre en Irak allait créer pour instaurer la paix sur le front israélo-palestinien.

Mais, ayant été ambassadeur en Israël sous les présidents Bill Clinton et Bush au début de l'Intifada palestinienne, j'étais convaincu que les efforts renouvelés des États-Unis ne pourraient aboutir à rien si aucun antidote n'était trouvé pour remédier à la faiblesse fondamentale des institutions de gouvernance palestiniennes. Sans un partenaire palestinien responsable et un appareil de sécurité palestinien compétent et discipliné, aucun progrès ne pourrait être réalisé sur un plan de paix.

Désespérant que les Palestiniens ne puissent pas à eux seuls surmonter la structure de gouvernement dysfonctionnelle que Yasser Arafat avait construite, et sachant qu'Arafat n'était plus un partenaire fiable pour la paix, j'ai proposé une intervention internationale de grande envergure, dirigée par les États-Unis et approuvée par l'ONU, pour retirer à Arafat et à l'armée israélienne le contrôle de la majeure partie de la Cisjordanie et de la totalité de Gaza. Ces territoires devaient être détenus en fiducie pour les Palestiniens pendant que les administrateurs travaillaient avec des partenaires palestiniens responsables pour créer les institutions d'un État viable et indépendant et pendant que les négociations sur le statut final entre Israël et les Palestiniens représentatifs définissaient les frontières définitives de l'État. La tutelle de la Palestine aurait nécessité une force internationale de quelque 10 000 hommes – dirigée par des forces spéciales – qui aurait été chargée de maintenir l'ordre, de démanteler l'infrastructure du terrorisme et de reconstruire les forces de sécurité palestiniennes.

Bien que cette idée ait été envisagée par l'administration Bush, l'envie de la Maison Blanche de tenter une action similaire en Palestine a disparu lorsque sa tutelle bien plus ambitieuse en Irak a commencé à échouer. Bush est revenu à sa position par défaut de désengagement de tout effort sérieux pour résoudre le conflit israélo-palestinien, avec les résultats prévisibles.

Alors que Gaza est désormais fermement aux mains du Hamas et que le président palestinien Mahmoud Abbas a obtenu la reconnaissance internationale pour un gouvernement d’urgence dont l’autorité ne s’étend pas au-delà de la Cisjordanie, des voix se font à nouveau entendre pour réclamer des solutions de type tutelle. En fait, les appels les plus notables à une intervention internationale sont venus du gouvernement israélien, qui s’était jusque-là opposé à cette idée. Après s’être retirés unilatéralement de Gaza en août 2005, indifférents à ce qui comblerait le vide, les Israéliens en ont maintenant compris les conséquences : un État terroriste en faillite est en train de s’établir à leur frontière. Réticents à intervenir à nouveau à Gaza, ils veulent qu’une partie fiable en assume la responsabilité et aide Abbas à reprendre le contrôle. Mais il n’y a pas de volontaires pour dompter un territoire qui grouille aujourd’hui de gangs armés, de seigneurs de guerre et d’une milice du Hamas bien équipée. Les États-Unis ont fort à faire en Irak, l’OTAN a du mal à honorer ses engagements en matière de troupes en Afghanistan et l’Égypte voisine n’a aucune envie de devenir le gendarme de Gaza.

En fin de compte, si les roquettes Qassam inefficaces qui continuent de tomber sur les villes et les kibboutzim israéliens deviennent plus meurtrières, cette tâche pourrait bien être confiée aux Forces de défense israéliennes (FDI). Mais une fois cette tâche accomplie, avec de lourdes pertes des deux côtés, Israël ne voudra pas rester une minute de plus que nécessaire. C’est à ce moment-là qu’une force internationale sera essentielle pour aider Abbas, en tant que président démocratiquement élu de l’Autorité palestinienne, à reprendre le contrôle de la région.

Pendant ce temps, le Premier ministre israélien Ehud Olmert, Bush et les autres membres du Quartet semblent déterminés à empêcher la Cisjordanie de subir le même sort que Gaza. Ils ont des partenaires palestiniens responsables en la personne d'Abbas et de son gouvernement d'urgence dirigé par le Premier ministre Salam Fayyad. Mais une fois de plus, toute l'entreprise est fragile en raison de l'absence d'une capacité palestinienne efficace à contrôler le territoire. Pour l'instant, l'armée israélienne s'occupe de démanteler l'infrastructure terroriste en Cisjordanie et d'empêcher le Hamas de lancer un défi militaire au contrôle d'Abbas dans cette région. Mais plus Abbas dépend de l'armée israélienne, plus il sera discrédité aux yeux des Palestiniens. L'une de leurs demandes les plus pressantes est la suppression des barrages routiers de l'armée israélienne en Cisjordanie. Mais cela ne se produira pas tant qu'il n'y aura pas de force de sécurité capable de prendre le contrôle – ce dont Abbas ne dispose pas. Une force internationale mandatée par l'ONU devrait prendre le relais de l'armée israélienne et lui permettre de revenir sur les lignes d'avant l'Intifada en Cisjordanie. Abbas s'attribuerait immédiatement le mérite du retrait israélien. Il pourrait alors entamer des négociations avec Olmert sur le sort du reste de la Cisjordanie, tandis que les Israéliens auraient l’occasion de tester l’efficacité des forces internationales dans les territoires palestiniens.

La version 2007 de l'idée de tutelle serait peut-être plus juste à qualifier de « partenariat » entre les Palestiniens et la communauté internationale, puisque la force internationale ne remplacerait pas le gouvernement palestinien mais aiderait plutôt le président palestinien à prendre le contrôle de la Cisjordanie alors qu'Israël se retirerait par étapes. Si Israël devait réintégrer Gaza, le même principe pourrait s'appliquer. Si Tony Blair veut réussir dans sa nouvelle fonction d'envoyé du Quartet au Moyen-Orient, il aura besoin d'un plan de ce type en poche et de plusieurs milliers de forces internationales prêtes à le soutenir.