Comment sortir de l’impasse dans les négociations commerciales entre l’Indonésie et l’UE

Les négociations pour un accord de libre-échange entre l’Union européenne et l’Indonésie (ALE UEI) ont connu 16 cycles depuis 2016. Au cours de chaque cycle, les rituels habituels ont été observés et les deux parties ont transmis une rhétorique diplomatique solidaire et fixé de nouveaux objectifs ambitieux, le dernier en date étant l’Indonésie espérait que les négociations pourraient enfin aboutir cette année.

Cependant, comme l’objectif risque encore une fois d’être manqué, les deux parties devraient réfléchir à l’intérêt de poursuivre les négociations, compte tenu de la lenteur actuelle des progrès et des questions controversées en suspens. Toutes les options qui mènent à une conclusion devraient être envisagées, y compris le regroupement des questions controversées dans un « agenda intégré », une disposition qui précise certaines questions à revoir ou à renégocier après l’entrée en vigueur de l’ALE.

À la suite du 16e et dernier cycle de négociations du mois dernier, l’UE a indiqué que malgré certains progrès, les deux parties ne s’étaient pas beaucoup rapprochées de conclusions substantielles sur la plupart des questions en suspens. Concernant le commerce des marchandises, les deux parties étaient encore en train de préparer des offres révisées pour l’accès au marché. Les droits d’exportation, les procédures de licences d’importation et l’acceptation des produits remanufacturés ont été discutés « sans restreindre les positions respectives ». Les progrès sur les règles d’origine se sont limités à « clôturer plusieurs articles ».

Sur la question des services, les progrès se sont limités à la finalisation des lignes directrices sur la reconnaissance mutuelle, aux mises à jour sur la préparation des offres révisées et à la flexibilité dans l’amélioration des propositions initiales soumises par les deux parties au début des négociations. Concernant l’investissement, les discussions ont porté sur les questions en suspens en matière de libéralisation et de protection, ainsi que sur les préparatifs des offres révisées. Les discussions sur le règlement des différends en matière d’investissement, centrées sur la forme du mécanisme, a déclaré l’UE, « sont restées peu concluantes ».

Concernant les marchés publics, les premières offres ont été discutées, révélant des « divergences substantielles » entre les deux parties, tant en termes de couverture que d’ambition. Les discussions sur le texte de ce chapitre de l’ALE se sont concentrées sur les quelques dispositions restantes encore à convenir, notamment la non-discrimination en matière de biens et de services et l’application du régime de règlement des différends.

L’UE a signalé que des progrès ont été réalisés dans les domaines des entreprises publiques, des subventions, du commerce et du développement durable, ainsi que des systèmes alimentaires durables. Toutefois, des travaux plus approfondis semblent nécessaires pour conclure les négociations dans ces domaines. À ce jour, sur les 16 chapitres proposés dans l’ALE, huit ont été conclus, y compris les chapitres couvrant les douanes et la facilitation du commerce, les mesures sanitaires et phytosanitaires, la coopération économique et le renforcement des capacités, ainsi que le règlement des différends.

Au-delà de ces questions en suspens, la perspective de conclure l’ALE cette année a été compliquée par les élections générales indonésiennes du mois prochain et les élections législatives européennes de juin. Si les négociations doivent se poursuivre, la priorité doit être donnée aux efforts visant à trouver un compromis sur les résistances et les ambitions respectives des deux parties.

Par exemple, l’UE pourrait devoir revoir à la baisse ses attentes en matière d’accès au marché pour les marchés publics et les entreprises publiques. À l’inverse, l’Indonésie ne devrait pas tenter de tirer parti des négociations de l’ALE pour obtenir la reconnaissance par l’UE de sa norme relative à l’huile de palme durable. Il s’agit d’une question qui devrait être gérée par le groupe de travail conjoint que les deux parties ont récemment créé pour mettre en œuvre le règlement européen sur la déforestation. Cela serait la réciproque de la position de l’UE de ne pas soumettre le différend qui l’oppose à l’Organisation mondiale du commerce (OMC) avec l’Indonésie au sujet de son interdiction d’exporter du minerai de nickel.

Il existe un moyen potentiel de sortir de l’impasse. Les questions controversées sans perspective claire de réconciliation pourraient être inscrites à l’ordre du jour intégré de l’ALE, décrivant les questions à réexaminer après l’entrée en vigueur de l’accord.

Les programmes intégrés sont courants dans les accords commerciaux, y compris à l’OMC. Par exemple, de nombreux accords conclus lors du Cycle d’Uruguay de négociations commerciales multilatérales en 1994 précisaient des dates futures pour la poursuite des examens ou des négociations dans des secteurs ou des domaines spécifiques tels que les mesures sanitaires et phytosanitaires, les obstacles techniques au commerce, le règlement des différends, les marchés publics et autres.

Un programme intégré traite l’ALE comme un document dynamique et évolutif soumis à des examens périodiques, afin d’optimiser ses avantages et de le maintenir commercialement pertinent.

L’Indonésie, au sein de l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est (ASEAN), a une certaine expérience des programmes intégrés, comme en témoigne notamment l’ALE ASEAN-Australie-Nouvelle-Zélande. Cet accord comprend un programme intégré pour les travaux en cours et une mise en œuvre prioritaire dans un délai spécifié après son entrée en vigueur. L’UE en général cherche à établir des ALE ayant la portée la plus large et le plus haut niveau d’engagement des deux parties. Cependant, il existe une sorte de programme intégré sur l’expropriation des investissements dans l’ALE UE-Canada (annexe 8.D), à savoir un accord visant à réexaminer la relation entre les droits de propriété intellectuelle et les disciplines en matière d’investissement dans les trois ans suivant son entrée en vigueur, ou à la demande d’une Partie.

En l’absence de perspectives convaincantes de conclure les négociations d’un ALE, que ce soit en incluant ou non un programme intégré, il est logique de suspendre les négociations. Les deux parties doivent se demander si une défense obstinée des points de discorde entraînera un coût d’opportunité, entraînant la perte des avantages potentiels de l’ALE. Si supporter le coût est acceptable pour l’une ou les deux parties, suspendre les négociations est un compromis justifié. Autrement, lutter désespérément pour conclure les négociations alors qu’aucune des parties n’est disposée à faire des compromis sur des questions clés n’est qu’une perte de temps et de ressources.

Par exemple, si l’Indonésie peut attendre « encore sept ans » pour que l’UE reconnaisse les normes d’exportation existantes pour l’huile de palme et les produits du bois durables, elle peut supporter le coût des opportunités manquées pour obtenir un meilleur accès au marché de l’UE pour de nombreux autres produits. Supposons que l’UE insiste sur le plus haut niveau d’engagement en matière de marchés publics. Dans ce cas, il accepte le coût de perdre l’opportunité de stimuler les investissements en Indonésie par le biais de l’ALE.

L’UE a suspendu ses négociations d’ALE avec l’Inde (2007-2013), la Malaisie (2010-2012) et l’Australie (2018-2023). En 2022, l’UE a relancé les négociations avec l’Inde, mais « seulement s’il y a un accès au marché réel, sans lequel l’accord serait vidé ». Cela laisse présager un sort peut-être similaire pour le futur ALE avec l’Indonésie.