Pourquoi le nouveau président devra renforcer l’État

Au cours des deux dernières décennies, la démocratie nigériane est devenue beaucoup plus compétitive. Les élections sont devenues plus transparentes et moins susceptibles d’être manipulées par les élites. La presse est plus libre qu’elle ne l’a jamais été. Et le président Muhammadu Buhari est sur le point de démissionner après son deuxième mandat de quatre ans et de laisser la place au vainqueur des élections de cette semaine, une décision qui fera de lui le troisième président consécutif à achever un transfert pacifique du pouvoir. Le prochain dirigeant du Nigeria pourrait même être un candidat tiers, Peter Obi, qui a mené une campagne étonnamment compétitive contre les candidats des deux principaux partis politiques du pays.

Mais en même temps que le système politique nigérian est devenu plus libre et plus juste, les Nigérians en sont de plus en plus mécontents. Selon une enquête de mars 2022 réalisée par la société de sondage panafricaine Afrobarometer, seulement 21 % des Nigérians étaient satisfaits de « la façon dont la démocratie fonctionne ». C’est nettement moins qu’en 2000, peu après la transition du Nigéria vers la démocratie, lorsque 84 % des Nigérians se disaient satisfaits. Et bien que le soutien à la démocratie soit toujours fort – 70 % des Nigérians déclarent croire que la démocratie est la meilleure forme de gouvernement – ​​ce soutien s’est érodé de plus de dix points de pourcentage au cours des deux dernières décennies.

Pendant de nombreuses années, les militants pro-démocratie ont interprété un fort soutien à la démocratie comme signifiant que les Nigérians souhaitaient des améliorations procédurales supplémentaires en matière de politique et de gouvernance – de plus grandes libertés individuelles, des élections plus transparentes, plus de concurrence en politique. De plus en plus, cependant, les partisans de la démocratie reconnaître que ce que les Nigérians (comme les électeurs d’une grande partie de l’Afrique et du monde en développement) veulent plus d’emplois, de meilleures routes, la sécurité personnelle et une électricité stable.

L’État nigérian a largement échoué à répondre à ces besoins, pas toujours malgré ses progrès démocratiques mais parfois à cause d’eux. Certaines des choses mêmes qui ont rendu le système politique du pays plus libre et plus compétitif depuis la fin du régime militaire en 1999, telles que les limites imposées au pouvoir militaire et bureaucratique, ont également sapé sa capacité à subvenir aux besoins de ses citoyens et à assurer leur sécurité. Cela ne veut pas dire que les Nigérians et leurs partenaires étrangers ne devraient pas lutter pour un système politique plus libre et plus juste, mais ils ne devraient pas confondre un État qui n’a pas la capacité de limiter les droits des citoyens avec un État capable qui s’abstient de le faire.

Quel que soit le vainqueur des élections du 25 février, le Nigéria sera confronté à une crise de confiance du public dans la démocratie. Avec la criminalité en hausse, l’économie en récession et le chômage à un niveau record, le prochain président nigérian devra faire plus que tenir des élections libres et équitables et se retirer à la fin de son mandat constitutionnel. Il devra radicalement renforcer l’État, même si cela signifie exercer plus de contrôle sur l’économie et la société.

PAS DE TAXE, PAS DE SERVICE

Au cours des deux dernières décennies et demie, les groupes de la société civile nigériane et leurs partenaires occidentaux ont plaidé avec succès pour une plus grande transparence du gouvernement, des élections plus libres et plus inclusives et une participation publique plus large au processus électoral. Les élections en particulier ont fait l’objet d’une attention particulière de la part de l’Occident. Les gouvernements américain et britannique publient fréquemment des déclarations appelant à des élections pacifiques, libres et transparentes. Avant le vote de cette semaine, par exemple, les États-Unis ont annoncé des restrictions de visa pour « les personnes impliquées dans l’atteinte au processus démocratique ».

En partie grâce à un tel plaidoyer, le Nigeria a fait beaucoup de progrès vers l’amélioration des processus électoraux et l’approfondissement de la transparence du gouvernement. Le gouvernement fédéral publie régulièrement son projet de budget et ses rapports d’exécution du budget, et une loi sur la liberté d’information oblige les agences gouvernementales à remettre les informations non classifiées dans les sept jours. Les réformes électorales adoptées par l’administration de l’ancien président Goodluck Jonathan en 2011 ont introduit des cartes de vote biométriques qui ont rendu plus difficile pour les partis politiques de comptabiliser leurs votes, ouvrant la voie à la défaite de Jonathan aux élections de 2015. Et une loi de 2022 exigeant que les résultats de chaque bureau de vote soient immédiatement téléchargés sur un serveur accessible au public a fait naître l’espoir que l’élection de cette semaine sera la plus transparente de son histoire.

Mais l’approche de la consolidation démocratique centrée sur les droits a signifié qu’au cours des deux dernières décennies, beaucoup moins d’attention a été accordée à la mobilisation des revenus, à la création d’une bureaucratie efficace et à l’encouragement d’un échange d’idées intense entre le gouvernement et la société civile. En fait, les efforts visant à renforcer la responsabilité politique ont parfois sapé la capacité de l’État à fournir des biens publics et à protéger les citoyens contre la violence.

L’État fournit peu ou pas de services publics et les Nigérians ne paient que peu ou pas d’impôts.

Lorsque le Nigéria est passé aux élections multipartites en 1999, son État avait été vidé par près de trois décennies de régime militaire. Naturellement, l’administration post-1999 a immédiatement cherché à limiter le pouvoir des forces armées. Le nouveau président du pays, Olusegun Obasanjo, a mis à la retraite toute la direction des forces armées en une journée. Ce châtiment public n’a pas précipité le déclin de l’armée ; il souffrait déjà d’un moral bas après que des coups d’État militaires consécutifs eurent politisé la force. Mais la transition vers un régime civil a rendu difficile pour les forces armées de reprendre l’initiative; l’armée est chroniquement sous-financée, mal formée et mal équipée, et régulièrement impliquée dans des arrestations arbitraires et des exécutions extrajudiciaires. Invoquant ces violations des droits humains, le gouvernement américain a refusé de vendre des armes avancées au Nigeria entre 2014 et 2022, entravant sa capacité à combattre Boko Haram, le groupe terroriste qui menace le nord du pays, et renforçant les doutes du public quant à la capacité du gouvernement à assurer la sécurité.

Aujourd’hui, l’illustration la plus claire de la tension entre la responsabilité politique et un État fort est l’incapacité du Nigéria à percevoir des impôts. Après des décennies de régime militaire irresponsable, les groupes de la société civile nigériane ont – non sans raison – résisté aux efforts visant à augmenter les impôts, arguant que le gouvernement doit démontrer qu’il peut fournir des biens publics avant de gagner le droit de taxer la société. Incapables de plaider de manière convaincante en faveur d’une imposition sans base de revenus pour fournir des services suffisants, les politiciens nigérians ont simplement évité la question, conduisant à un accord implicite entre l’État nigérian et la société : l’État fournit peu ou pas de services publics, et les Nigérians paient peu. ou pas d’impôts.

Le Nigéria ne perçoit que 5 % de son PIB sous forme d’impôts, l’un des ratios impôts/PIB les plus bas au monde et bien en deçà de la moyenne des pays africains (16 %) ou de celle des pays les plus industrialisés (33 %). Avant 2014, lorsque les prix du pétrole ont chuté d’un sommet d’environ 100 dollars le baril, les revenus des redevances pétrolières et des coentreprises ont aidé à faire fonctionner le gouvernement. Mais même avec un pétrole à plus de 100 dollars le baril en 2013, le Nigéria a perçu moins de 12 % du PIB en recettes pétrolières et non pétrolières totales.

Avec si peu de revenus, il n’est pas surprenant que l’État ne puisse pas protéger les Nigérians des criminels et des terroristes. Les postes de police sont souvent si mal financés que les victimes doivent payer des agents pour se rendre sur les lieux du crime ou enquêter sur les infractions. On estime que les groupes armés ont tué plus de 10 000 personnes et en ont enlevé au moins 5 000 l’année dernière lors d’incidents survenus dans plus de 550 des 774 collectivités locales du pays. Dans la plupart des cas, les auteurs n’ont jamais été arrêtés. Même lorsque des suspects sont arrêtés, les procureurs sous-financés sont souvent mal préparés à plaider les affaires, ce qui entraîne des ajournements répétés. À la fin de l’année dernière, plus de 70 % des personnes emprisonnées au Nigeria attendaient leur procès, et beaucoup le faisaient depuis 15 ans. Cette situation exacerbe la perception, tant chez les victimes que chez les suspects, que justice ne sera jamais rendue. Elle encourage également les citoyens à demander réparation en dehors du système judiciaire, alimentant un cercle vicieux de violence.

Mais malgré la faiblesse évidente de l’armée, de la justice et de la fonction publique de l’État, les groupes de la société civile se concentrent encore de manière disproportionnée sur la limitation de l’influence du gouvernement plutôt que sur le soutien de sa capacité à mettre en œuvre une politique efficace. Il est plus à la mode de critiquer les actions du gouvernement que d’offrir des options politiques alternatives. Pourtant, la mise en œuvre efficace des politiques nécessite souvent une coopération entre les bureaucrates gouvernementaux et les groupes de la société civile. Dans les pays les plus industrialisés, des groupes non gouvernementaux tels que les groupes de réflexion canalisent les connaissances entre les universitaires, les décideurs et les citoyens. Ils catalysent le changement en sensibilisant aux enjeux importants et en proposant des solutions innovantes. Bon nombre de ces institutions, bien qu’elles soient détenues ou gérées par des intérêts privés, sont financées par les gouvernements et coopèrent étroitement avec les décideurs politiques. Mais le Nigéria compte peu d’institutions de ce type, en partie à cause des contraintes budgétaires du gouvernement. Et en raison de la suspicion profondément ancrée à l’égard du gouvernement parmi les membres de la société civile nigériane, les organisations considérées comme soutenant le gouvernement risquent de perdre leur crédibilité.

LA DÉMOCRATIE QUI OFFRE

L’élection de cette semaine, la septième du Nigeria depuis sa transition vers la démocratie, pourrait être un point d’inflexion. Les trois principaux candidats à la présidence – Bola Ahmed Tinubu du Congrès All Progressives au pouvoir, Atiku Abubakar du principal parti d’opposition, le Parti démocratique populaire, et Obi du Parti travailliste – promettent tous de prendre des mesures pour renforcer l’État. Tous trois se sont engagés à renforcer les forces de sécurité, à améliorer le stock d’infrastructures du Nigeria et à augmenter les revenus fédéraux. Le concours est plus serré que tout depuis 1999.

Celui qui gagne doit tenir ces promesses et plus encore. Il doit licencier les fonctionnaires sous-performants et les remplacer par des fonctionnaires plus qualifiés et mieux payés. Il doit convaincre les Nigérians – en partie en étant vigilant sur la façon dont les fonds publics sont utilisés – que le paiement des impôts aidera le gouvernement à fournir de meilleurs services. Il doit créer un service de police mieux financé et mieux formé qui protégera les Nigérians de la violence. Certaines de ces actions pourraient coûter cher au nouveau président lors des prochaines élections. Mais après 24 ans de progrès démocratiques ininterrompus, les Nigérians ont besoin de preuves qu’un système démocratique peut véritablement conduire à la prospérité. Des élections compétitives sans croissance inclusive ne feront qu’aggraver le mécontentement à l’égard de la démocratie, une perspective dangereuse alors que la population du Nigéria doublera au cours des deux prochaines décennies.

Pour éviter ce résultat, les groupes de la société civile du Nigéria doivent accorder plus d’attention au soutien au développement d’un État compétent qui peut répondre aux demandes des électeurs pour de meilleurs services. Les organisations non gouvernementales qui soutiennent la mise en œuvre des politiques ne doivent pas être stigmatisées pour être « pro-gouvernementales ». Et il est dans l’intérêt du gouvernement de soutenir des médias plus professionnels qui chercheront non seulement à tenir les fonctionnaires responsables, mais aussi à éduquer les électeurs sur les compromis politiques critiques, les contraintes politiques et les réalisations en matière de gouvernance.

Pour les partenaires internationaux du Nigéria, soutenir le développement d’une bureaucratie efficace est naturellement beaucoup plus difficile que de veiller à ce que des élections aient lieu tous les quatre ans. Renforcer les capacités de l’État est finalement quelque chose que seuls les Nigérians peuvent faire ; Les contribuables américains sont mal placés pour surveiller efficacement les résultats des programmes d’aide étrangère au Nigeria, par exemple. Mais les questions sur lesquelles les États-Unis et d’autres pays manifestent leur engagement, que ce soit par des dépenses ou des déclarations officielles, sont importantes. Les partenaires internationaux du Nigeria doivent consacrer plus de fonds et en dire plus sur les choses que les électeurs nigérians ont à plusieurs reprises classées parmi les principales préoccupations : la sécurité personnelle, les emplois, l’électricité et les infrastructures. Ne pas le faire risque de faire reculer les acquis démocratiques des deux dernières décennies.